[9월 녹색칼럼] 사용후 핵연료 공론화의 법률∙제도적 쟁점

-최재홍 변호사(법무법인 자연 변호사, 녹색법률센터 부소장)

 

[녹색칼럼] 사용후 핵연료 공론화의 법률∙제도적 쟁점

 

  1. 들어가며

 
1978년 첫 상업용원전인 고리1호기가 가동을 시작한 이래 2020년 1월 기준 국내 가동 핵발전소는 한빛(6기), 한울(6기), 월성(5기), 새울(2기), 고리(5기) 등 총 24기로 설비용량 23,250MWe, 발전량 143,947,021MWh(2019기준)에 이르며, 전체 발전량의 23.3%(2018년 기준)에 해당하는 전력을 생산하고 있으며, 전세계 가동 중인 핵발전소는 2020년 8월 기준 30개국에 442기이고, 건설 중인 핵발전소는 19개국에 53기, 영구정지된 핵발전소는 21개국에 189기에 이른다.

우리의 경우 고리1호기와 월성1호기가 영구정지 결정된 상황이다. 문제는 영구정지된 핵발전소는 물론 가동중인 핵발전소의 경우 사용후 핵연료가 발생될 수 밖에 없고, 사용후 핵연료는 반감기를 고려하면 10만년이라는 인류가 경험해보지 못한 기간 동안 안전하게 보관되어야 하나, 핵발전이 세상에 나온 이후 현재까지도 사용후 핵연료 최종 처분장이 설치되어 가동중인 국가는 아직 없다. 핀란드와 스웨덴만이 사용후 핵연료 처분장을 설치하기 위한 부지를 결정한 상태이기는 하나, 이들 국가도 사용후 핵연료 처분장의 안전성 실험단계에 그치고 있다.

핵발전은 폐로비용이나 방사성폐기물 처리비용등을 제외할 경우 순수 발전비용이 저렴하여 경제적이라는 명분과 원자력 기술 개발의 명분하에 집중적으로 설치가동되어 왔다.

그러나, 핵 발전과정에서 발생되는 중저준위 방사성 폐기물은 물론, 재처리 과정에서 발생하는 일반 고준위 방사성 폐기물 그리고, 무엇보다 원료가 되었던 우라늄이외 제논, 세슘, 플루토늄 등과 같은 맹독성 방사성물질이 포함된 사용후 핵연료의 처리문제는 이미 핵발전 지속가능성에 강한 의문을 던지고 있다.

그 동안 우리 사회에서는 방사성폐기물 처리장 설치와 관련하여 1990년 안면도 핵폐기장 사건, 1995년 굴업도 핵폐기장 사건, 2003년 부안 핵폐기장 사건, 2005년 경주 핵폐기장 내 임시 사용후 핵연료 저장시설 설치 사건 등 정부주도의 방사성 폐기장 설치로 인한 지역 주민의 반대 운동이 거세게 일어나 큰 사회적 비용을 감수하여야 하였다.

그럼에도 이명박, 박근혜 정부는 물론 현재 문재인 정부에서도 사용후 핵연료 처리문제를 확정하지 못하고 있다.

이제 사용후 핵연료를 어떻게 처리할 것인가의 문제는 핵발전소 감축에 관한 논의를 제외하더라도 기존 핵발전 과정에서 발생한 사용후 핵연료와 앞으로 발생될 사용후 핵연료 처리문제를 해결하기 위하여 반드시 필요한 것으로서, 이는 단순한 기술적 접근방법으로 해결할 수 없는바, 사용후 핵연료 처리단계를 규율하는 현행법에 대한 검토와 개선 방향, 외국의 제도 운용에 대한 비교법적 검토, 우리의 특수한 전제조건으로서 한미원자력 협정과 비핵화선언에 대한 고찰을 통해 사용후 핵연료 공론화의 법적 제도적 쟁점에 대한 검토를 통해 실질적인 공론화 방향을 모색해보고자 한다.

 
2. 사용후 핵연료에 관한 현행 법률 체계와 행정 체계

가. 현행법령

(1) 원자력 안전법

기존의 원자력법 단일법체계가 2011. 7. 원자력진흥법, 원자력안전위원회법, 원자력안전법으로 분화되면서, 사용후 핵연료에 대한 부분은 원자력안전법에서 담당하게 되었다.

사용후 핵연료란 원자로에서 핵분열 반응을 통해 열원으로 사용되고 남은 것으로서, 원자력안전법 제2조 14호는 “사용후 핵연료 처리”에 관하여 “원자로의 연료로서 사용된 핵연료물질 또는 그 밖의 방법으로 원자핵분열을 시킨 핵연료물질을 연구 또는 시험을 목적으로 취급하거나, 물리적·화학적 방법으로 처리하여 핵연료물질과 그 밖의 물질로 분리하는 것을 말한다.”라고 규정하고 있는바, 일반적으로 사용후 핵연료는 원자로에서 인출후 임시저장, 중간저장, 최종처리의 단계에 따라 법률에 의해 엄격하게 관리된다.

(2) 방사성폐기물관리법

사용후 핵연료 공론화와 관련 중요 법률로서는 2006. 3. 3.제정된 에너지기본법이 있다.
에너지기본법은 에너지 정책의 환경친화성, 사회적 수용성 및 형평성을 제고하기 위하여 제정된 법으로 에너지기본법에 의하여 설립된 국가에너지위원회에서 사용후핵연료공론화TF 가 2007. 4.부터 활동을 시작하였었다.
지금은 방사성폐기물관리법 제6조의2가 사용후 핵연료 관리 등 사회적 갈등이 예상되는 사항에 대해 공론화 등을 할 수 있는 근거규정이 도입되었고, 2019년 5월 사용후핵연료 관리정책 재검토위원회가 출범하여 현재 운영되고 있다.

 
(3) 한미원자력 협정

사용후 핵연료의 처리는 재활용을 위한 재처리와 사용후 핵연료 자체를 폐기물로 간주하여 직접처분하는 방법이 있다.
그런데, 우리의 경우 한미행정협정이 개정되지 않는 이상은 직접처분방식에 의한 처리만이 가능한 상황이다.
한미원자력협정의 공식명칭은 ‘원자력의 민간이용에 관한 대한민국 정부와 미합중국 정부간의 협력을 위한 협정’으로 1956년에 처음 체결된 뒤, 1958년에 1차 개정되고 1965년에 2차로 개정된 이후 1972.11.24. 새로운 협정으로 대체되었고, 1974. 5. 15.부터 그 효력이 발효되어 현재까지 계속되고 있다. 그 주요 내용은 미국으로부터 인수하는 특수 핵물질의 재처리, 또는 형태나 내용에 변형을 가할 경우 양국이 공동결정하도록 하고 있으며(8조), 미국산 핵연료의 제3국으로의 재이전에 대한 미국의 사전동의권을 인정(10조)하고 있어 미국의 동의 없이는 우라늄 농축은 물론 사용후 핵연료 재처리도 불가능하다.

최근 언론보도에서는 한미원자력협정 개정 협상과정에서 미국이 우리의 사용후 핵연료의 건식 재처리(파이로 프로세싱)에 대해서는 부분 허용, 우라늄 농축에 대해서는 절대 불가 입장을 표명하는 것으로 보도된바 있다.

그러나, 한미원자력협정이 개정되어 재활용이 가능하다 하더라도 현재 재처리 시설은 프랑스, 일본, 영국, 러시아, 인도 등에서 운영되고 있지만 재처리 시설을 통해 분리된 Pu-239와 U-235 등의 대부분은 실제로 재사용되지 못하고 보관상태에 있으며, 미국의 경우 재처리 시설은 운영되지않고 있는데, 이는 재처리를 통해 후행핵연료주기계획의 경제성이 직접처리방식보다 못하기 때문으로 받아들여지고 있다는 점에서 사용후 핵연료 처리에는 더욱 신중한 접근이 필요로 한다.

 
나. 행정 체계

1959년 원자력원으로 시작된 우리의 원자력 안전 행정체계는 원자력청을 거쳐과 학기술처에서 원자력이용과 진흥은 물론 원자력 안전을 위한 규제까지 전담하여 왔으며, 이후 과학기술부와 교육과학기술부가 원자력업무를 수행하여 왔다.

이후 에너지기본법의 제정에 따라 국가에너지위원회와 지식경제부 주도로 사용후 핵연료 공론화가 제기되었으나, 주로 중간저장 방식, 부지선정에 중점 되었고, 교육과할기술부는 사용후 핵연료 재처리와 핵주권과 관련하여 소듐냉각고속로등의 신형원자로와 선진핵연료주기계획 등이 중점적으로 이루어져왔다. 그러나, 원자력의 개발과 규제 부분을 구분하여 안전성을 높이기 위해 2011. 원자력위원회법의 신설로 원자력 진흥분야 연구개발과 국제협력분야만을 교육과학기술부가 담당하게 되었고, 나머지 모든 원자력 업무는 원자력 위원회가 담당하게 되었다.

이에 따라 단순 자문위원회 성격의 원자력안전위원회가 행정위원회로 격상되고, 업무의 집중화가 이루어지면서 원자력 안전과 규제를 위한 전담기관으로 원자력위원회가 실질적인 역할을 할 수 있는 가능성이 증대되었다.

 
3. 외국의 사용후 핵연료 공론화 과정

가. 영국

영국은 1990년대초 중저준위 핵폐기장 건설을 위해 후보지역 500여곳에 대한 조사 등이 실시되었으나, 후보지역에 포함되어 있지도 않은 셀라필드 지역이 핵재처리 시설등 주민 반발이 적을 것이라는 정치적인 판단에 따라 중저준위 핵폐기장으로 결정되면서, 주의회의 건설허가 신청반려, 지역주민과 환경단체의 반발등이 심화되었고, 결국 백지화되었다.

이후 영국은 2003년경 방사성폐기물관리위원회 주관하에 사용후 핵연료에 대한 사회적 공론화 작업을 시도하여 약 500여명의 일반국민과 이해관계자들이 의사결정과 정에 참여하였고, 대안선택기준 등을 마련하여 그 대안에 대한 평가를 실시하고 공론화 결과보고서를 작성 제출하였다.

 
나. 미국

미국은 사용후 핵연료와 관련 원자력 안전규제를 담당하는 대통령 산하 원자력규제위원회(NRC)와 원자력 이용 개발 정책을 주도하는 연방정부 산하에너지부(DOE)가 주요 기관으로, 1982년 방사성폐기물정책법 제정으로 통해 전력회사가 비용을 마련하고, 에너지부가 사용후 핵연료 중앙집중식 처분장을 마련해 1998년부터 처분을 시작하며, 원자력규제위원회가 해당 처분장의 인허가를 담당하는 구조를 취하여, 2002년 부시 대통령이 네바다주 유카마운틴을 처분장으로 승인하였으나, 정치사회적 장애를 극복하지 못하고 결국 2009년 에너지부가 유카마운틴 처분장 신청을 철회하였다. 이후 2010년 초에 에너지부 장관은 블루리본위원회를 구성해 사용후 핵연료 관리 정책을 전면 재검토하기에 이른다.

그런데, 미국 연방법원은 사용후 핵연료 최초 처리를 위한 영구처분장 마련에 난항을 겪던 원자력규제위원회가 원전의 신규 면허 발급이나 면허연장을 위해 개정한 핵폐기물신뢰성원칙을 무효화 시켰다.

핵폐기물신뢰성원칙은 핵폐기물이 심지층 저장소에서 기술적으로 안전하게 처분될 수 있고, 이러한 저장소의 확보기한, 저장소에 핵폐기물을 확보할 때까지 임시저장의 안전성, 임시저장의 안전한 저장기간 등에 관한 것인데, 원자력규제위원회는 2010년 위 원칙 중 심지층 저장소의 건설시기를 “필요한 때”라는 불특정 기간으로 변경하였고, 임시저장조에서 보관중인 핵폐기물의 누출로 인한 환경오염이 극히 경미하거나, 핵폐기물이 공기중에 노출되어 화재가 발생할 가능성이 거의 없다는 이유로 원전 내 임시저장조에서의 안전보관 기간을 60년 이상으로 변경하자, 미연방법원은 심지층 저장소가 확보되지 않을 경우에는 고려가 없었고, 환경오염이나 화재발생 가능성에 대한 환경영향검토가 없었다는 이유로 위 개정을 무효화 시켰다.

 
4. 우리나라의 공론화 과정

정부는 1988 방사성폐기물 관리사업 기본방향을 제220차 원자력위원회에서 의결하여 중저준위방사성 폐기물 영구처분시설은 1992. 2.까지, 사용후핵연료 중간저장시설은 1997.12.까지 건설한다는 계획을 설정하였으나, 1990년 안면도 핵폐기장 사건과 이후 1994년 굴업도 핵폐기장 사건으로 실패하였다.

정부는 1997년 제247차 원자력위원회를 통해 사용후 핵연료는 중간저장을 원칙으로 하고, 그때까지 원전별로 부지 내 임시저장을 하도록 하였고, 다음 해인 1998년 방사성폐기물관리대책을 발표하면서, 2016년까지 사용후핵연료를 원전내 보관, 중저준위 핵폐기물 처분시설은 2008, 사용후핵연료 중간처분시설은 2016년까지 건설한다는 계획을 수립하였으나, 2003년 부안 핵폐기장 사건이후 제253차 원자력위원회에서 중저준위 방사성폐기물 처분시설과 사용후 핵연료 중간저장시설 건설의 결정 절차를 분리해 추진하되, 국가의 정책 방향, 국내외 기술 개발 추이등을 감안하고 체계적인 논의를 거쳐 국민적 공감대 하에 결정, 추진한다는 것으로 분리정책을 결정하였다.

이후 2007.부터 국가에너지 위원회를 통해 사용후 핵연료 문제에 대한 논의가 공식적으로 시작되었으며, 2008년에는 방사성 폐기물 관리법이 제정되어 정책 결정 절차로서의 공론화와 이를 위한 공론화위원회의 설치의 법적 효력을 확보하였다.

 
5. 사용후 핵연료 공론화의 법률, 제도적 쟁점

가. 논의의 전제

사용후 핵연료의 처리문제에 대해 현재 과학기술계와 교육과학기술부에서는 사용후 핵연료 재활용의 관점에서 재처리 방향에 중점을 두고 있으며, 이를 위하여 한미원자렵협정의 개정전략을 우선시 하였고, 실제 2015. 4. 22. 한미원자력협정이 개정되면서 기존 핵연료 농축 및 사용후 핵연료 재처리를 금지하는 골든 스탠더드가 삭제되었고, 사용후 핵연료를 제3국에 상업적 위탁 재처리가 허용되었으며, 미국산 사용후 핵연료를 이용한 전해환원 연구와 조사후 시험이 허용되었다.

그러나, 사용후 핵연료에 대해서 미국의 핵폐기물신뢰성원칙에서 언급되고 있는 최종처분장의 확보가능성과 최종처분장 확보시까지 임시저장시설에서의 안전성 문제가 해결되지 않는 상황에서 원전의 계속적인 이용과 증설을 전제로한 사용후핵연료 재활용문제는 논의의 순서가 뒤바뀐 것이라 할 것이다.

따라서, 사용후 핵연료 공론화는 최종처분방식으로 심지층 저장방식에 따른 처분장 확보가능성이 주요하게 다루어져야 하며, 그 이행과정으로서 중간저장시설 확립의 문제가 동시에 논의되어야 할 것이다.

 
나. 사용후 핵연료 처리 결정과정에서 국민참여

영국과 미국의 사례, 그리고 우리의 핵폐기물처리 시설 설치 과정에서 겪었던 사회적 혼란과 비용을 줄이기 위하여는 정부주도형의 부지 확보사업을 밀어 붙일 것이 아니라, 다양한 계층과 이해관계자들의 의견수렴과 전문가 집단의 대안 설정, 대안에 대한 국민적 합의 도출의 방식을 추구해야 할 것이다.

 
다. 사용후 핵연료 처리 결정과정에서 민주성확보

경주 중저준위핵폐기물 처리장의 설치과정에서 정부는 주민투표를 통해 민주적 정당성을 확보하였다고 주장하였다. 그러나, 핵폐기물의 강한 위험성과 위험의 장기지속성은 단순히 해당 시설의 설치 지역 주민의 의사결정만으로 민주적 정당성을 확보하였다고 볼 수 없다.

핵폐기물과 같은 중대 사항은 당해 지역 주민에 의하여 설치여부가 결정될 것이 아니라, 핵폐기물의 위험성에도 불구하고 원자력발전을 지속할 것인지에 대항 현 세대의 사회적 합의가 1차로 모아져야 할 것이며, 다음으로는 핵폐기물 위험성의 장기지속성상 다음 세대의 환경권에 대한 과도한 침해가 발생하지 않도록 공공신탁적 관점에서 정책결정의 신중성이 있어야 할 것이다.

또한, 핵폐기물의 누출로 인한 환경오염이 극히 경미하다는 미국 원자력규제위원회의 과거 통계에 근거한 주장에 대해 미국연방법원이 과거의 통계적 근거에 의한 안전성이 미래의 안전을 담보하지 않는다고 판단한 것은 비단 인간에 대한 위험 뿐만 아니라 그 지역 환경에 미칠 수 있는 자연환경의 파괴까지 고려해야 함을 의미하고 있다는 점을 명심하여야 할 것이다.

이탈리아가 1990년 국민투표로 원자력발전소를 모두 폐쇄하기로 결정한 것이나, 2002년 독일 의회가 원전 포기를 입법적으로 확정한 점 등은 원자력발전과 관련한 문제가 결코 지역사회의 문제에 국한될 수 없다는 것을 보여준사례라 할 것이다.

 
라. 국민참여와 민주적 정책결정의 전제로서 정책수립과정의 공개

국민의 적극적 참여와 민주적 정책결정이 이루어지 위하여는 정책 수립과정이 투명하게 공개되어야 한다.
굴업도 핵폐기장 사건의 경우 투명성이 결여된 상태에서 주민의 반대에도 불구하고 이루어진 핵폐기물 처리장 설치 결정이 결국 해당 사업부지내에서 발견된 활성단층으로 폐지된 것처럼 원자력에 관한 국민의 불신만 증폭시키고, 사용후핵연료 문제 해결을 요원하게만 할 뿐이다.

 
마. 전담기관의 독립성과 자율성 확보

현재 방사성 폐기물에 관한 최고의 전문기관으로서 전문성과 규제권한을 가진 원자력안전위원회가 있으나, 사용후 핵연료 공론화문제를 해결하기 위하여는 원자력안전위원회의 위상을 더욱 높혀 독립성과 자율성을 확보할 수있도록 하여야 할 것이다.

 

*사진: 월성원전 사용후핵연료 건식저장시설(에너지타임즈)

*사진: 2020.7.18. 사용후핵연료 거짓공론화 규탄시위 피켓(전북녹색연합)