환경소송에 관한 약간의 고찰
– 입증책임과 원고적격을 중심으로-
서울시립대학 교수 박수혁
Ⅰ. 환경피해구제 일반론
일반적으로 환경오염에 대한 법적 접근에는 민사상의 구제와 행정법적 구제를 생각할 수 있다. 민사상의 구제란 가장 일반적인 방법으로 민사소송에 의하여 이루어지는 피해자의 구제를 말한다. 이에는 환경피해로 인한 損害賠償請求(tort clam)와 환경피해원인행위에 대한 留止請求(injunction)가 인정된다. 손해배상청구는 환경오염으로 인하여 손해를 입은 경우에 이를 금전으로 배상을 청구하는 것이고, 유지청구는 오염피해가 발생하였다든지 발생이 예측되는 경우에 그 배제 또는 예방을 구하는 구제수단으로, 보통 조업의 정지·제한이나 일정한 예방·개선조치 청구가 그 예이다. 환경오염피해에 관하여 현재 발생하고 있거나 발생할 우려가 있는 장래의 피해구제를 위한 유지청구는 일반적으로 승인되고 있다.
그런데 종래의 민사책임이론이 환경오염으로 인한 피해의 배제 및 그 전보의 수단으로 가능한지 여부 및 그 범위에 대하여 논란이 되어 왔다.
무엇보다도 민사책임의 대상이 개인간의 분쟁에서 피해자에게 그 손해의 전보를 통하여 개인적 법익을 보장하고 있는데 반하여, 환경오염으로 인한 피해는 다른 일반적인 침해행위에 비하여 가해자의 특정이 곤란하고, 고의·과실을 피해자측에서 입증하지 않으면 안되며, 또한 인과관계의 입증이 쉽지 않아 환경오염으로 인한 피해의 구제에 민사책임을 적용하기에는 한계가 있기 때문이다. 따라서 전통적인 사법적 구제의 법제 및 이론을 환경오염 피해에 그대로 적용하는 데에는 문제점이 뒤따른다는 것이다. 특히 불법행위법에 있어서의 불법행위 성립요건인 고의·과실, 위법성 그리고 인과관계입증 등은 환경오염피해의 구제확보를 위하여 그 수정 내지 변용이 불가피하다는 것이다. 그 결과 무과실책임주의로의 지향, 위법성 판단에 있어서의 수인한도론, 인과관계 입증완화를 내용으로 하는 개연성이론이 등장하였다.
국가나 공공단체와 같은 행정주체가 환경보전이나 국민의 권익구제를 위하여 각종규제행정이나 환경영향평가 등의 행정기능을 수행한다. 그런데 국가나 공공단체의 행정이 환경오염을 유발하는 경우와 환경규제작용이 환경친화적이지 않음으로서 환경피해가 유발되는 사례도 많다. 이러한 경우에 피해자나 피해를 입을 우려가 있는 자는 환경침해를 유발하는 행정계획이나 행정작용의 취소를 구한다거나 위법·부당한 환경규제작용의 시행을 요구하는 행정쟁송을 제기하지 않을 수 없다.
이에는 행정심판과 행정소송이 있고, 그밖에 환경분쟁의 신속·간편한 처리를 위한 분쟁조정수단으로서 환경오염피해분쟁조정법에 의하여 알선·조정·재정 등이 마련되어 있다.
Ⅱ. 因果關係의 立證責任
1. 의의
우리 민사소송법은 『변론주의』라 하여, 권리를 주장하는 원고는 그 권리 근거규정의 요건사실에 대하여 입증해야 할 책임이 있다. 환경피해구제를 위하여 우리나라는 물론 많은 나라에서 가장 보편적으로 활용하고 있는 방법으로는 환경오염의 피해자가 그 환경오염의 원인 행위 등이 不法行爲를 구성하는 것을 전제로 당해 原因行爲者를 상대로 民事訴訟節次에 따라 損害賠償을 청구하는 것이다. 따라서 일반 민사상의 손해배상청구사건에 있어서 손해배상을 구하는 원고는 특정한 가해행위로 인하여 어떤 손해가 발생하였다는 『인과관계』를 증명해 보여야 할 의무가 있으며, 그러한 입증노력으로 법원이 상당한 인과관계가 있다고 판정하여야만 손해배상이 인정될 수 있다.
그런데 환경오염사건의 피해자가 가해기업을 상대로 손해배상청구소송을 제기하는 경우 위와 같이 엄격한 인과관계의 입증책임을 요구하게 되면 곤란한 문제가 발생한다. 오늘날 환경오염은 공장폐수로 인한 하천 또는 해양의 수질오염, 매연으로 인한 대기 오염 등으로 발생하는 경우가 대부분으로서 일반인들이 쉽게 파악할 수 없는 복잡한 현상에 기인한다. 그러한 피해의 원인물질은 장기간에 걸쳐 서서히 배출되며, 배출물질은 하천·대기 등의 매체를 경유하여 피해자에게 도달되고, 그 사이 자연현상이나 기타 요인이 관계하는 것이 보통이다.
더구나 가해자가 복수인 경우가 대부분이어서 특정한 가해행위와 손해 간의 인과관계의 입증책임을 원고에게 엄격히 요구한다면, 『입증』이란 소송기술때문에 환경오염으로 실제로 피해를 입은 원고로 하여금 소송으로 구제받을 수 있는 길을 원천적으로 막아 버리는 부당한 결과가 발생한다.
環境被害賠償請求訴訟에서의 因果關係의 존재에 대한 입증곤란은 환경분쟁 자체가 지니는 특성에서 우러나는 것이지, 결코 피해자인 原告의 입증노력의 부족으로 인한 것만은 아니기 때문에, 공정하고 구체적 타당성 있는 환경피해구제를 위하여는 環境被害賠償訴訟에서의 因果關係의 존재에 대한 立證責任을 완화하는 것이 불가피한 일이며, 訴訟法的 해석논의 측면에서 因果關係에 대한 立證責任을 경감하려는 진지한 노력이 행하여진 것도 그 때문이라고 할 수 있다.
2. 蓋然性理論
여기에서 공해피해자의 입증곤란을 덜어주기 위하여 등장한 것이 개연성이론이다.
이 이론은 環境汚染으로 인한 被害賠償訴訟에 있어서의 因果關係에 대한 立證程度에 관한 오늘날의 통설과 판례의 입장이라고 할 수 있다.
통상의 민사소송에 있어서 어느 사실의 증명이 있다고 하기 위해서는 『사회의 통상인이 일상생활에 있어서 의심을 품지 아니하고 행동의 기초로 할 수 있는 정도의 확신에 도달할 수 있는 정도의 증명』이 요구됨에 반하여, 환경소송에 있어서는 『원고는 인과관계의 존재의 개연성을 증명하면 족하고, 피고는 반증으로써 인과관계가 존재하지 아니함을 증명하지 아니하는 한 그 책임을 면할 수 없게 하는 것』을 말한다. 이것은 결국 인과관계에 대한 입증책임을 가해기업, 즉 피고에게 전환하는 것은 아니지만 공해피해자의 구제를 위하여 그 증명도를 인하하려는 것이라고 말할 수 있다.
위 개연성이론의 실질적 근거로 제시되는 것은 대략 다음과 같은 사유이다.
① 환경오염의 피해자는 대체로 농·어민 같은 자력이 약한 시민이 보통이어서 피해원인조사에 있어 기술적으로 비교적 용이한 것이라도 이를 감당하기 어려운 경우가 많다.
② 피해자가 가해원인을 규명하기 위해서는 가해자의 공장에 들어가야 하는데, 가해자는 기업기술의 비밀유지 등을 내세워 이를 거부하고 생산 과정에서 배출되는 환경오염원인물질의 제공을 거절하는 경우가 많아 그 원인을 확실하게 규명하는 작업이 곤란하다.
③ 발생한 환경오염에 관하여 그 원인을 소급적으로 조사하기 위해서는, 공적 조사기관에서 그 조사자료를 수집·보관하고 있어야 하는데 이러한 조사관측기관이 미비하다.
④ 환경오염을 규명하는 기술의 발달은 그 환경오염을 일으키는 공장기술에 뒤지는 경우가 대부분이어서 기술상 원인규명이 곤란한 경우가 적지 않다.
⑤ 문제된 공장에서 어떤 물질 또는 에너지를 배출하고 있는 이상 배출자측에서 그 무해성을 입증해야 할 사회적 책임이 있다.
⑥ 환경오염배출공장의 사회적 지위는 통상 피해자인 환경오염에 비하여 극히 조직적이고 거대하며 연구시스템을 구비하고 있는 경우가 많고, 공해의 발생원인을 자기의 지배영역에 가지고 있으므로 원인관계에 대한 입증이 원고보다 훨씬 용이하다(진순석,환경공해의 법률지식,103면).
3. 우리 나라의 대법원판례에 나타난 蓋然性理論
① 대법원 1973.11.27.선고, 73다919판결에서 『원심은 본건과 같은 소외 공해사건에 있어서는 문제의 가해행위와 피해사이의 인과관계의 유무를 인정함에 있어서 일반 불법행위와는 달리 일반적으로 충분한 인과관계의 입증이 없어도 족하고, 다만 일정한 사유가 있어서 인과관계를 추정할 수 있는 개연성만 있으면 일응 입증이 있는 것으로 소송상 추정되어서 가해자인 피고회사는 피해자인 원고의 손해를 배상할 책임이 있게 되고, 피고가 그 불법행위의 책임을 면하려면 인과관계가 없다는 적극적 증명(반증)을 할 책임, 즉 소위 입증책임의 전환이 있다는 전제하에서 원고승소의 판결을 내렸으나, 우선 본전과 같은 소위 공해사건에 있어서의 이와 같은 입증에 관한 특별취급에 관한 위 전제는 본원이 인정한 수 없다. 그런데도 불구하고 원심은 위와 같은 그룻된 전제하에 신중한 증거의 취사선택에 의한 사실판단을 함이 없이 피고에 대하여 3,638,530원의 손해배상을 인정한 불법이 있다』라고 판시하여 개연성 이론을 부인하였다.
② 1974.12.10.에 선고한 72다1774판결에서는 『원고는 피해행위와 손해와의 사이에 인과관계가 존재하는 상당정도의 가능성이 있다는 입증을 함으로써 족하고 가해자는 이에 대한 반증을 할 경우에만 인과관계를 부정할 수 있다고 하는 것으로 이는 손해배상을 청구하는 원고에게 입증책임이 있다는 종래의 입증책임원칙을 유지하면서 다만 피해자의 입증의 범위를 완화 내지 경감하는 반면, 가해자의 반증의 범위를 확대하자는 것을 그 골자로 하는 것으로 위 개연성이론을 수긍 못할 바 아니다. 위 설시와 같은 개연성을 바탕으로 한 증거취사나 사실인정 과정에 나무랄 곳이 없다』고 판시 하였으며, 위 판결은 그 후의 환경오염사건에 있어 일관성 있게 인정되는 개연성이론의 효시가 되었다.
③ 대법원은 그로부터 10년 후에 있은 鎭海化學事件에서 “公害訴訟에 있어서 피해자에게 事實的 因果關係의 존재에 관하여 과학적으로 엄밀한 證明을 요구한다는 것은 결과적으로 공해피해에 대한 司法的 救濟를 사실상 거부하는 것이나 다름이 없게 될 우려가 있으므로, 공장폐수와 김의 생육에 대한 피해 사이의 인과관계가 문제로 된 이 사건에 있어서 피해자인 原告로서는 ① 피고 공장에서 김의 생육에 악영향을 줄 수 있는 폐수가 배출되고, ② 그 폐수 중의 일부가 해류를 통하여 이 사건 어장에 도달하였으며, ③ 그 후 김에 피해가 있었다는 사실을 각 모순없이 입증하면 이로써 피고가 배출한 폐수와 원고가 양식하는 김의 생육에 대한 피해 사이에 인과관계가 존재하는 것으로 일웅 推定된다 할 것이고, 이러한 추정을 깨뜨리기 위하여는 被告가 ① 피고 공장 폐수 중에는 김의 생육에 악영향을 끼칠 수 있는 원인물질이 들어 있지 않으며, 또는 ② 原因物質이 들어 있다 하더라도 그 혼합률이 안전농도범위를 벗어나지 아니함을 입증하지 않으면 안 된다 할 것이고, 이러한 입증에 실패하면 그 불이익은 이를 피고에게 돌림이 마땅하다” 라고 판시함으로써 확실히 蓋然性說의 입장을 취하였다.
④ 최근에 대법원은 “오염물질인 폐수를 배출하는 등의 공해로 인한 손해배상을 청구하는 소송에 있어서는 기업이 배출한 원인물질이 물을 매개로 하여 간접적으로 손해를 끼치는 경우가 많고, 공해문제에 관하여는 현재의 과학수준으로도 해명할 수 없는 분야가 있기 때문에 가해행위와 손해의 발생 사이의 인과관계를 구성하는 하나 하나의 고리를 자연과학적으로 증명한다는 것은 극히 곤란하거나 불가능한 경우가 대부분이므로, 이러한 公害訴訟에 있어서 피해자에게 사실적인 인과관계의 존재에 관하여 과학적으로 엄밀한 증명을 요구한다는 것은 公害로 인한 司法的 救濟를 사실상 거부하는 결과가 될 우려가 있는 반면에, 加害企業은 기술적 경제적으로 피해자보다 훨씬 원인조사가 용이한 경우가 많을 뿐만 아니라 그 원인을 은폐할 염려가 있고, 가해기업이 어떠한 유해한 원인물질을 배출하고 그것이 피해물건에 도달하여 손해가 발생하였다면 가해자측에서 그것이 무해하다는 것을 입증하지 못하는 한 책임을 면할 수 없다고 보는 것이 사회형평의 관념에 적합하다고 할 것이다”라고 한 다음, “공사장에서 배출되는 황토 등이 양식어장에 유입되어 농어가 폐사한 경우, 폐수가 배출되어 유입경로와 그 후 농어가 폐사하였다는 사실이 입증되었다면 蓋然性理論에 의하여 인과관계가 증명되었다고 봄이 상당하다”라고 판시 함으로써 蓋然性說의 입장을 재확인하였다.
4. 평가와 전망
蓋然性이론이라고 하더라도 그 구체적인 내용이나 법적 구성 등에 관하여는 견해가 일치하지 아니한 바, 영미법상의 證據優越의 法理(prepon-derance of evidence)에 바탕을 둔 證據優越說과 사실상의 추정에 관한 이론을 원용한 事實推定說이 대표적인 학설이라고 할 수 있다. 그 뿐만 아니라, 蓋然性이론을 취한다고 하더라도 어느 정도의 증명으로 因果關係의 존재에 관한 일응의 입증이 있은 것으로 볼 수 있는 것인지, 또 가해자의 反證의 구체적인 수준 등의 문제는 사회형평 관념과 환경사건이 지니는 본질적인 문제 등을 바탕으로 한 判例의 축적에 기대할 수밖에 없다고 하겠다(이상규, 환경법론, 241면).
Ⅲ. 환경행정소송 – 처분성, 원고적격
1. 일반론
(1) 환경행정소송의 의의
행정소송이란 법원이 행정사건에 관하여 정식소송절차로 행하는 소송을 일컫는다. 행정소송법에서는 행정소송을 다음의 4가지로 분류하고 있다. 항고소송, 당사자소송, 민중소송, 기관소송이 바로 그것이다. 이 중 기관소송은 국가기관당사자간의 소송이므로 이 글에서는 논외로 하고, 민중소송은 [환경오염피해와 제3자 보호]에서 논의되어야 할 문제이며, 당사자 소송은 현재 민사소송과 쉽게 구분되지 않아 소송실무상 대부분 민사소송으로 처리되고 있으며 실제로 그 실효성에 대해서도 의문이 있다. 따라서 환경오염피해구제에 대해서 집중적으로 논의되어야 할 분야는 항고소송이다.
환경에 대해서 유해한 행위가 행정청의 허가나 인가 등에 기초하는 행위의 경우에는 그 인허가의 취소를 법원에 구하는 것에 의해서 환경에 유해한 행위를 간접적으로 행하지 못하도록 하는 것이 가능하다. 이때 사인이 행정청의 인허가와 같은 행정행위에 관해 재판으로 다투기 위해서는 행정소송법 제3조의 항고소송이라는 특수한 소송유형에 의하지 않으면 안 된다. 그래서 항고소송의 형식으로 환경상의 이익이 다투어지는 소송을 편의적으로 [환경행정소송]이라고 칭할 수 있겠다.
이 환경행정소송은 민사상의 손해배상청구소송이나 유지소송과는 다음과 같은 점에서 현저히 다른 성질을 가진다. 환경행정소송은 행정행위 내지 처분의 효력을 문제로 하는 것인 점에서, 피해를 사후적으로 금전에 의해서 구제하는 것을 목적으로 하는 손해배상청구소송과는 그 본질을 달리한다. 또 환경행정소송과 유지소송은 환경파괴의 원인이 되는 행위의 유지를 목적으로 한다는 점에서 기능적으로 공통점을 갖지만, 유지소송은 행위자의 행위 자체를 공격대상으로 하여 그것을 정지시키려고 하는 것에 대하여 환경행정소송은 행정행위 내지 처분의 효력을 부정하거나 경우에 따라서는 그 발동을 요구하는 것에 의해서 간접적으로 환경파괴행위를 정지시키려고 하는 점에서 기본적으로 다르다.
(2) 類型
환경행정으로 인한 권익구제에 관해 살펴보면, 국가나 지방자치단체 자신의 환경침해 같은 행정의 적극적인 작위로 인한 권익침해도 발생할 수 있겠지만, 그보다 더 많은 비중을 차지하는 것은 규제권한의 불행사 해태 등으로 인한 환경오염 및 침해이다. 또 이 경우에도 일반적인 행정소송과는 달리 허가의 상대방보다는 환경침해를 받는 이해관계 있는 제3자의 권익구제에 초점이 맞추어진다.
이런 점을 감안하여 환경과 관련한 행정의 양태을 살펴보면, 여러 가지가 있을 수 있지만 대략 다음의 3가지 유형에 모두 포섭될 수 있을 것이다. ① 행정 자신이 환경파괴의 원인행위를 행하는 지위(환경파괴의 당사자)에 서는 경우, ② 직접적으로 환경파괴가 되는 행위를 규제하는 행정청(규제청)으로서의 지위에 있는 경우, ③ 환경파괴의 원인이 될 수 있는 시설 등의 설치나 조업을 허가 내지 인가하는 행정청(인허가청)의 지위에 서는 경우가 바로 그것이다.
우선 ①의 경우는 행정청을 상대로 하는 일반적인 행정소송과 별다를 바가 없다. 즉, 제3자는 존재하지 않으며, 행정청이 피고, 피해자가 원고가 되어 진행되는 양당사자간 소송이므로 환경행정소송만의 특별한 문제는 아니다. 다만, 환경피해의 광범위성 때문에 피해를 입을 수 있는 제3자의 보호문제가 제기될 수 있다.
②와 관련해서는 행정청이 규제를 하지 않고 있을 때, 사인이 행정청으로 하여금 규제를 해줄 것을 명할 수 있는지가 문제된다. 이러한 권리를 [行政介入請求權]이라고 한다. 행정개입청구권은 실체법상으로는 재량이론과 관련하여 논의가 있을 수 있으며, 절차법적으로도 그 실효성 여부가 문제된다. 독일과 같은 [의무이행소송] 이 존재하지 않는 우리 행정소송법 체계에서는 [不作爲違法確認訴訟](동법 제4조 3호) 에 의해 간접적으로 실현될 수 밖에 없기 때문이다.
③은 주민이 제3자의 입장에서 오염시설의 설치허가의 취소를 구하게 되는 [제3자취소소송]의 형태를 띄게 된다. 그러나 이러한 제3자라는 지위로 인해 행정소송법 제12조 소정의 원고적격을 주민이 얻을 수 있는지의 문제가 발생한다.
(3) 행정청이 환경파괴의 당사자인 경우
이 경우 행정청의 환경파괴 행위가 공권력의 행사인지 아닌지에 따라 행정소송에 의할 것인가 민사소송에 의할 것인가 결정된다. 대다수의 경우 민사소송에 해당되겠지만, 만일 공권력의 행사로 판명되어 행정소송에 의할 경우 환경파괴행위 취소소송을 통해 환경파괴행위의 위법성을 주장하게 된다. 그래서 위법성이 인정되었을 때는 이에 대한 국가배상청구를 또 제기하여 피해자가 받은 손해를 배상받을 수 있다. 위법성이 인정되지 않았을 경우 피해자는 손실보상절차를 다시 이용해야 할 것이다.
일본최고재판소는 이 항공기소음으로 인해 주민들이 공항을 상대로 민사손해배상 소송을 낸 [大阪國際空港訴訟事件] 에서 국영공항의 관리권 자체는 비권력적인 권능이지만 항공행정권이라는 공권력 개념을 도출하여 행정소송의 대상이 된다고 하여 본 민사소송을 却下시켰다. 이에 대해 일본 학자들은 상당한 비판을 가하고 있다.
그러나 이러한 문제는 우리 행정소송법체계에서는 발생하지 않는다. 우리 행정소송법은 제7조에서 행정소송이 원고의 고의나 중대한 과실 없이 민사소송 등으로 제기된 경우에 민사소송법 제31조 1항을 적용하여 移送을 하도록 하고 있다. 판례도 동 규정을 근거로 삼아 [관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할 법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하므로, 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 受訴法院으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리·판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할 법원에 이송하여야 한다] 라고 판시하고 있다.
여기서 다른 행정소송과 다른 점은 환경오염 가해자가 무과실 책임을 진다는 것이다. 환경정책기본법 제31조는 [환경오염의 피해에 대한 무과실책임] 이라는 표제아래 사업장 등에서 발생되는 환경오염으로 피해가 발생한 때에 사업자가 그 피해를 배상하여야 하며, 2개 이상의 사업장에서 발생한 환경오염으로 인해 피해를 입었을 경우 각 사업자에게 연대배상책임을 지우고 있다. 이는 가해자의 고의나 과실을 추정함으로써 피해자의 가해자에 대한 고의?과실입증책임을 완화하고, 환경오염과 개별적 피해간의 인과관계입증책임을 완화하거나 또는 가해자에게 전환하기 위한 노력이다. 비록 명문의 규정은 없으나 공권력 행사를 통해 직접적으로 환경오염을 야기시킨 행정청도 환경정책기본법 상의 [사업자]에 당연히 해당된다고 하겠다.
(4) 行政介入請求權과 義務履行訴訟의 인정여부
①행정개입청구권의 의의
제3자에게 불이익을 주는 복효적 행위와는 반대로, 다른 자에 대한 행정권의 발동으로 제3자가 수익자가 되는 경우가 있다. 예컨대 공해기업에 대한 개선명령으로 인근주민이 이익을 받는 경우를 들 수 있다. 이러한 경우에 제3자는 다른 자에 대한 규제행위를 행정청에 대해서 청구할 수 있는 권리를 가질 수 있는가가 문제되는데 그 권리를 행정개입청구권이라 한다.
② 행정개입청구권의 법리
행정개입청구권은 1960년 독일연방행정법원이 내린 [띠톱판결(Bandsage- Urteil)] 을 리딩케이스로 하는 판례이론의 산물이다. 이 행정개입청구권이 성립하기 위해서는 ⓐ 다른 자에 대한 행정권의 발동으로 받는 이익이 반사적 이익이 아닌 법적 이익이어야 하고, ⓑ행정청에게 규제권한의 행사의무가 존재하여야 한다.
ⓐ에 대해서는 반사적 이익으로 취급되던 사항들이 법적이익으로 편입되어 가면서 점차 요건충족의 경우가 많을 것이다.
ⓑ 요건은, 행정청이 규제권한을 행사할 것인지 말 것인지에 대해 재량을 가지고 있다면 충족되기가 어렵다. 행정청에게 행사여부의 재량이 있을 경우에는 규제권한 행사 여부는 행정청의 판단에 일임되어 행사의무가 존재한다고 보기 어렵기 때문이다.
따라서, 행정청의 재량을 축소시키기 위한 논의로 과거 요건재량설 및 효과재량설이 등장했었지만, 재량의 한계를 인정하기에는 불충분했다. 그러나 재량이란 언제나 무한정일 수는 없으며 상황에 따라서는 재량에 속하는 사항일지라도 실질적으로 헌법과 기타 법률 및 조리에 어긋날 수는 없다는 주장이 일반화되면서, 사인이 행정청에게 재량의 한계를 초월한 행위를 하지 말아줄 것을 청구할 수 있는 [무하자재량행사청구권]이라는 개념이 도출되었다. 여기서 더 나아가 법률상 재량이 인정된 경우에도 국민의 건강에 큰 위협이 되고 있다든지 하는 구체적 사정에 의하여, 하나의 결정만이 하자 없는 행위로 되고 다른 결정은 모두 하자 있는 행위가 되면 재량은 0으로 수축되게 된다. 이를 [裁量收縮]이라고 한다. 재량수축의 경우에 무하자재량행사청구권을 행사하게 된다면 결국 행정청에 대해서 단일 행위를 요구할 수 있는 권리가 인정되고 이것은 결국 행정개입청구권에 다름없다.
논리적으로는 치밀하고 빈틈이 없는 이론이지만, 우리 현실상 바로 행정개입청구권이 적용되기에는 무리가 있다. 우선 판례가 무하자재량행사청구권을 적극적으로 인정하지 않는다. 비록 검사임용거부처분취소소송에서 대법원은 무하자재량행사청구권의 법리를 사용하고 있기는 하지만, 환경문제에서도 이와 같은 태도를 견지할지는 미지수이다(이일환. 환경오염피해구제의 공법적 고찰 참조).
또 재량이 으로 수축되어야 하는데 법원은 많은 경우에 행정청에 재량권을 인정하면서 행정청의 판단을 존중하고 있기 때문에 재량수축에 소극적인 경우가 많다. 이는 행정사건에 대한 사법심사의 한계라고 일컬어진다. 특히 판사의 자연과학에 대한 지식능력이 부족한 경우 및 과학지식의 수준 자체가 환경오염의 범위나 영향을 100% 밝힐 수 없는 경우에는 사실관계에 대한 행정청의 판단을 인정할 수밖에 없는 경우가 많을 것이다.
앞으로 관련 판례가 축적된다면 학설상 보편화되어 있는 무하자재량행사청구권이 독일에서와 같이 광범위하게 인정될 것으로 보인다. 또한 헌법 제35조 1항 2문에서 국가의 환경보전의무를 규정하고 있기 때문에 환경문제에 관해서는 재량수축의 여지가 매우 높다. 그렇다면 분명 행정개입청구권도 보다 많은 경우에 인정될 수 있을 것이다. 그러나 현재의 판례의 경향으로서는 행정개입청구권은 명문의 규정이 없는 한 인정되지 않는다. 따라서 개별법률에 행정개입청구권을 입법화하자는 견해도 있다.
③ 行政介入請求權의 실현
ⓐ 義務履行訴訟의 인정여부
조만간 행정개입청구권이 판례상 인정되더라도 현재 우리의 행정소송체계상 그 실현에 어려움이 많을 것으로 보인다. 우리 행정소송법은 일본과 마찬가지로 [義務履行訴訟]을 규정하고 있지 않기 때문이다.
그래서 의무이행소송을 우리 현행법체계에서도 해석론을 통해 도입할 수 있다는 견해가 있다. 그러나 우리 행정소송법은 不作爲違法確認訴訟을 도입하고 있으며, 이를 통해 행정청의 부작위를 취급하려는 태도를 보이고 있다. 또한 현행법체계 내에서 의무이행소송이 인정되려면 법원의 적극적인 태도가 필요한데 법원은 일관되게 의무이행소송을 부정하고 있다. 따라서 행정소송법의 개정으로 의무이행소송이 도입되지 않는 한 의무이행소송을 인정할 수는 없다.
ⓑ 不作爲違法確認訴訟의 실효성
그렇다면 환경오염피해자가 행정개입청구권을 행사하여 행정청에게 환경오염피해의 규제를 청구하였으나 행정청이 부작위로 일관할 경우 어떠한 방식으로 구제할 수 있을 것인가?
현행법으로는 피해자가 행정소송법 제4조 3호 소정의 부작위위법확인소송을 제기한 후 승소판결을 받아내어 동법 제34조 소정의 간접강제를 통해 행정청의 작위를 이끌어내야 한다. 그러나 이러한 방법은 일반적인 취소소송에 비해 지나치게 우회적이다. 행정청이 바로 규제를 행한다면 문제가 없겠지만, 피해자의 행정개입청구권에 대해 거부를 한 경우에는 피해자가 다시 거부처분취소소송을 제기해야 하기 때문이다. 게다가 행정청이 간접강제에 따르지 않고 부작위를 계속하거나 거부처분취소판결에 따르지 않을 경우 단순히 손해배상에 머무르기 때문에 환경피해의 방지를 꾀할 수 없다.
④ 전망
결국 환경문제를 효과적으로 해결하기 위해서는 행정개입청구권과 의무이행소송이 필요하다. 전자는 해석상으로도 가능하여 판례도 앞으로 행정개입청구권을 인정하는 방향으로 갈 것이다. 의무이행소송은 현행법의 해석상 인정하기에는 무리가 있기 때문에 입법으로 해결해야 할 것이다. 다만, 입법이 되기 전까지는 간접강제에 따른 손해배상금을 巨額으로 잡아 행정청이 간접강제에 따르지 않을 수 없게끔 한다든지 하는 노력이 필요하다.
2. 處分性의 확대
행정소송법 제2조 1항 1호에서는 [행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용 및 행정심판에 대한 재결]을 [처분]으로 정의하여 항고소송의 대상으로 삼고 있다. 즉, 행정의 활동 중에서 처분의 성격을 갖지 못할 경우 항고소송의 대상이 되지 못하여 却下될 수 밖에 없다.
환경행정의 실행수단 중 환경보전을 위한 행정조치가 행정행위의 법적 성질을 띄고 있을 경우 이를 행정쟁송의 대상으로 삼는 데에는 별 문제가 없다. 그러나 법규명령 일반처분 또는 행정계획 행정지도 등의 경우에는 그 처분성?원고적격 및 사건의 성숙성 등과 관련하여 문제가 없지 않다. 예컨대 국제공항건설과 같은 대규모 공공사업의 경우, 통상 처음에 책정되었던 마스터플랜에 따라서 개별적인 실시계획이 만들어지고, 그것에 따라 실제의 건설공사가 행해진다. 그 사이에 도시계획이나 각종의 구획정리계획 등이 만들어지는 한편 용지의 취득을 위해서 필요한 경우에는 토지수용이 행해지게 된다. 이처럼 시간적 경과를 쫓아 계획이 진행되는 경우, 어느 단계에서 재판에 호소하면 좋은가가 문제가 된다. 이때 계획단계에서 소송을 제기할 수 있게 한다면 권리?의무관계가 너무 막연하고 추상적이 될 것이며, 처분의 범위를 좁혀 구체적인 토지수용 및 공사시행의 단계에서야 소송을 제기할 수 있도록 한다면 국민의 권리구제에 부족한 점이 많을 것이다.
이와 같은 문제점을 해결하기 위한 2가지 방향의 노력이 있다.
우선 처분성의 개념을 확대하는 것이다. 우리 행정소송법 제2조 소정의 처분은 공권력의 행사 뿐만 아니라 [이에 準하는 행정작용]이라는 개념을 포함하고 있으므로 해석론상 처분의 개념을 확대할 수 있다는 주장이다. 우리 판례도 告示된 도시계획결정을 [특정개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분]으로 보아 행정계획의 처분성을 부분적으로 긍정하여 처분성 개념 확대에 어느 정도 호응하고 있다. 특히 환경문제에서는 사전예방이 상당히 중요하므로 처분성을 확대시켜 환경오염피해를 처음 계획단계에서 막아야 할 필요성이 더 크다고 하겠다.
이에 반해 처분성을 무턱대고 확대하는 것은 무리이며, 공법상 당사자 소송 등과 같이 그에 적합한 소송형태를 해석론상 또는 입법론상 확충시켜 나가는 방식에 의해 해결책을 모색하는 것이 正道라는 주장도 있다. 권리구제의 개괄주의는 항고소송 또는 취소소송의 개괄주의를 의미하는 것이 아니기 때문에, 항고소송, 당사자소송, 민사소송 등 피해자가 선택할 수 있는 소송이 존재하면 되는 것이지 무리하게 항고소송의 대상인 처분개념을 넓혀 억지로 항고소송으로 문제를 끌고 들어올 필요는 없다는 것이다.
개인적 의견으로는 처분개념을 확대하는 것이 바람직하다고 생각된다. 처분개념이란 원래 소송이 남발되는 것을 막기 위해 등장한 개념이다. 그러나 訴의 남발은 처분개념의 확정에 의하기 보다는 主觀的 訴益인 원고적격을 이용하여 막는 것이 더 타당하다. 행정법 초창기의 견해처럼 권력작용과 비권력작용이 명확하게 구분된다고 보면 처분개념을 확정적으로 정의할 수 있겠지만, 현대의 행정작용형식은 지극히 다양하고 또 새로 발생하는 작용형식 또한 무시할 수 없다. 처분개념이라는 획일적이고 객관적인 잣대를 이용할 경우 법관들이 편해질 수는 있겠지만, 다양하고 새로운 작용형식들을 이용한 행정작용을 커버하기엔 무리다. 따라서 처분개념을 확장하여 행정작용의 대부분을 항고소송의 대상으로 포섭한 후에, 법률상 이익이라는 구체적이고 주관적인 잣대에 의해서 법원의 이익형량을 거치게 하여 소의 각하여부를 결정하는 것이 좋을 듯 하다. 예컨대, 계획이 구상에 그칠 정도여서 구체적인 권리의무관계가 발생하지 않았다면, 이 경우 처분성을 부정하여 바로 각하할 것이 아니라, 법률상 이익이 없으므로 원고적격을 부인하여 각하해야 한다. 이렇게 하면, 소의 남발을 막을 수 있을 뿐 아니라, 법률상 이익의 존부를 심사하는 과정에서 법원의 이익형량에 의한 가치판단을 기대할 수 있기 때문이다.
또 소송형태를 다양화시키는 것은 無名抗告訴訟을 인정하지 않고, 또 취소소송이 행정소송의 대부분을 이루고 있는 우리의 현실과 괴리가 있다.
3. 原告適格의 확대
원고적격의 확대문제는 환경행정소송에서만 문제되는 것은 아니다. 일반적으로 취소소송과 관련해서 많이 논의되고 있다.
민사소송의 경우 소의 주관적 이익은 거의 문제가 되지 않는다. 왜냐하면 민사소송에서는 원고가 피고에 대한 청구권을 가지는가 아닌가라는 점만을 다투기 때문이다. 즉, 본안에 있어서의 심리대상인 청구권을 가진다고 주장하는 원고가 그 주장에 대해 입증을 함으로써 주관적 소익의 여부가 판가름나므로, 소송요건으로서의 소의 주관적 이익은 本案의 주관적 이익과 일체불가분이다. 그러나 취소소송의 경우는 다르다. 취소소송은 청구권의 유무를 다투는 것이 아니라 행정처분의 적법성 여부를 타투는 것이다. 행정처분은 크건 작건 대세적 효력을 가지고 있으므로 원고적격에 의한 제한이 없을 경우 전국민이 소송을 걸 수도 있는 것이다. 이를 막기 위해 주관적 이익과 반사적 이익을 구분해 전자에 원고적격을 부여하게 되었다.
원고적격의 범위는 행정법 초창기부터 지금까지 꾸준히 넓혀졌다. 그러면서 權利說, 法的保護利益說, 保護價値利益說, 處分의 適法性保障說 등의 학설이 대립하고 있다. 우리 행정소송법 제12조는 [법률상 이익]의 존재여부로써 원고적격을 규정하고 있다. 우리 판례는 독일의 보호규범이론에 따른 관계법 규정의 해석문제로 원고적격의 문제를 다루고 있는 듯 하다. 즉, [행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정된다 할 것이나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률 등에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다 할 것이다] 라고 하여 法律上利益救濟說을 취하고 있으며, 법률상 이익의 판단기준으로서 [당해 처분의 근거법률이 되는 행정법규가 불특정 다수인의 구체적 이익을 오직 일반적 공익 중에 흡수 해소시키고 있는 취지로 해석되는 경우에는 개인은 단지 반사적 이익을 가지는 데 그치며, 불특정 다수인의 구체적 이익을 그것이 귀속하는 개개인의 개별적 이익으로서 보호하려는 취지로 해석되는 경우에는 개인은 법적 이익을 갖는 것으로 본다] 고 하여 직접적인 근거법률뿐 아니라 그것과 목적을 같이하는 관계 법령의 해석에 의해 원고에게 주관적 이익의 인정여부를 결정하고 있다.
판례가 원고적격을 위와 같이 규정하는 것은 대체적으로 타당하다고 하겠다. 그러나 근거 법률 및 관계 법률만을 기준으로 할 것이 아니라, 법원이 좀더 구체적으로 당해 원고에게 주관적인 이익을 인정할 필요성이 있는가를 판단하는 것이 좋겠다. 국민이 행정소송이라는 비교적 어려운 소송유형을 굳이 선택하여 행정청의 행위를 다투려고 하는 이유는 행정청의 행위에 의해서 직 간접적으로 일방적인 환경상의 불이익을 받음에도 불구하고 민사소송 등의 절차에 의해서 적절한 구제를 받을 수 없었기 때문이다. 즉 최후의 수단으로서 취소소송에 의해 구제를 받으려는 것이다. 이러한 점을 감안한다면 단순히 관계 법률의 해석만으로 원고적격을 파악하는 것은 결과적으로 행정소송법 상의 槪括主義를 무력하게 만들 수도 있을 것이다. 관계 법률의 자구에 얽매여 원고적격을 불인정하여 소송의 기회를 박탈할 여지가 있기 때문이다.
4. 우리나라 大法院判決의 동향
(1) 대법원 1998. 4. 24. 97누3286[공1998상, 1514].(용화지구판결)
1) 大法院判決要旨
환경영향평가에 관한 자연공원법령 및 환경영향평가법령의 규정들의 취지는 집단시설지구개발사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 집단시설지구개발사업과 관련된 環境公益을 보호하려는 데에 그치는 것이 아니라 그 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 개발 전과 비교하여 受忍限度를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다 할 것이므로, 위 주민들이 당해 변경승인 및 허가처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 단순히 환경공익보호의 결과로 국민일반이 공통적으로 가지게 되는 추상적·평균적·일반적인 이익에 그치지 아니하고 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적인 이익이라고 보아야 한다.
2) 평가
이 사건 판결에서 가장 중요한 쟁점은 자연공원법령과 환경영향평가법령에 의한 환경영향평가와 관련하여 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 환경영향평가 대상사업에 관한 변경승인 및 허가처분의 취소를 구할 원고적격을 가지는가 하는 것이다. 대법원이 위 판결에서 국립공원 용화집단시설지구 개발사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 환경영향평가대상사업에 관한 변경승인 및 허가처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 판시한 것은 환경영향평가법과 관련하여 위 처분들을 다툴 수 있는 지역주민들의 원고적격을 적극적으로 인정했다는 점에서 획기적인 판결이라 할 수 있다( 홍준형, 판례행정법, 401-402쪽).
법원이 원고들이 침해받게 되었다고 주장하는 식수원 등의 환경적 이익은 위 처분들의 근거법률인 자연공원법령에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 아니라 간접적이거나 사실상·경제적인 이해관계에 불과하다는 이유로 원고적격을 부인한 원심판결을 파기한 것은 무엇보다도 환경영향평가법령의 관계규정들을 위 처분들의 근거법률로 봄으로써 법적 보호이익을 인정할 수 있었기 때문이다. 이처럼 대법원이 환경영향평가에 관한 자연공원법령 및 환경영향평가법령의 규정취지를 집단시설지구 개발사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 집단시설지구 개발사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데에 그치는 것이 아니라 그 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 개발 전과 비교하여 受忍限度를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있는 것이라고 해석함으로써, 위 주민들이 당해 변경승인 및 허가처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 단순히 환경공익 보호의 결과로 국민일반이 공통적으로 가지게 되는 추상적·평균적·일반적인 이익에 그치지 아니하고 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이라고 판단한 것은 주목할 만하다.
이는 비록 명시적으로 언급되지는 않았을지라도 環境權을 보장한 헌법정신을 고려한 결과라 생각된다. 이는 헌법상 環境權을 구체화를 위한 진일보라 할 것이다. 이 판결은 그 근거가 법률에 남아 있으면서도 헌법상 환경권을 인정한 것과 같은 결과를 지닌다고 할 수 있다.
그러나 이 사건 판결을 반대 해석하면, 환경영향평가대상지역 밖의 주민들은 이 사건 변경승인 및 허가처분과 관련하여 환경상 이익을 가지고 있더라도 그 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적인 이익이 아니므로 위 처분들의 취소를 구할 법률상 이익이 없다는 결론에 이르게 되는데, 이처럼 환경영향평가대상지역 밖의 주민들이 가지는 환경상·재산상의 이익들을 일률적으로 보호범위에서 제외시킨 것은 지나친 형식논리라고 하지 않을 수 없다(홍준형). 위 법률상 이익을 갖는 주민의 범위에 관하여 환경영향평가대상지역 내의 주민으로 한정하고 있으나 환경영향평가법상 환경영향평가는 대상사업의 면적이 10만 ㎡이상일 때 행하므로 10만 ㎡이내의 사업일 경우에는 설령 환경피해를 입더라도 법률상 이익을 인정받지 못하게 되는데 과연 이같은 기준만으로 법률상 이익의 인정여부를 가름짓는 것이 타당한가 의문이다. 환경영향평가대상지역 선정기준의 객관화도 쉽지 않은 문제이다(최승원).
(2) 영광원자력발전소판결
被告(과학기술처장관)는 한국전력공사에 대하여 영광원자력발전소 제5·6호기의 부지사전승인을 부여하였는 바, 인근에 거주하며 어업에 종사하는 原告들은 위 부지사전승인의 취소를 訴求한 사건의 판결요지는 다음과 같다.
1) (大法院判決要旨) 대법원 1998. 9. 4. 선고 97누19588판결
① 原子力法 제12조 제2호의 취지는 原子爐 등 건설사업이 방사성물질 및 그에 의하여 오염된 물질에 의한 인체·물체·공공의 재해를 발생시키지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 방사성물질 등에 의한 생명·건강상의 위해를 받지 아니할 이익을 일반적 공익으로서 보호하려는데 그치는 것이 아니라 방사성물질에 의하여 보다 직접적이고 중대한 피해를 입으리라고 예상되는 지역 내의 주민들의 위와 같은 이익을 직접적·구체적 이익으로서도 보호하려는 데에 있다 할 것이므로, 위와 같은 지역 내의 주민들에게는 방사성물질 등에 의한 생명·신체의 안전침해를 이유로 당해 부지사전승인처분의 취소를 구할 原告適格이 있다.
② 原子力法 제12조 제3호의 취지와 원자력법 제11조의 규정에 의한 원자로 및 관계시설의 건설사업을 환경영향평가대상사업으로 규정하고 있는 구 환경영향평가법(1997. 3. 7. 법률 제5302호로 개정되기 전의 것) 제4조, 환경영향평가법시행령(1993. 12. 11. 대통령령 제14018호로 제정되어 1997. 9. 8. 대통령령 제15475호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 [별표 1]의 다의 ⑷규정 및 환경영향평가서의 작성, 주민의 의견수렴, 평가서 작성에 관한 관계기관과의 협의, 협의내용을 사업계획에 반영한 여부에 대한 확인·통보 등을 규정하고 있는 위 법 제8조, 제9조 제1항, 제16조 제1항, 제19조 제1항 규정의 내용을 종합하여 보면, 위 환경영향평가법 제7조에 정한 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 방사성물질 이외의 원인에 의한 환경침해를 받지 아니하고 생활할 수 있는 이익도 직접적·구체적 이익으로서 그 보호대상으로 삼고 있다고 보이므로, 위 환경영향평가대상지역 안의 주민에게는 방사성물질 이외에 당해 사안에서 문제가 되고 있는 원전냉각수 순환시 발생되는 온배수로 인한 환경침해를 이유로 당해 부지사전승인처분의 취소를 구할 原告適格도 있다.
2) 평가
방사성물질에 의하여 직접적이고 중대한 피해를 입으리라고 예상되는 지역 내의 주민들에게 방사성물질 등에 의한 생명·신체의 안전침해를 이유로 당해 원자로시설부지사전승인처분의 취소를 구할 原告適格이 있다고 본 것은 바람직하다. 또한 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 방사성물질 이외의 원인에 의한 환경침해를 받지 아니하고 생활할 수 있는 이익도 직접적·구체적 이익으로서 그 보호대상이 된다고 본 것도 타당하다. 위 환경영향평가대상지역 안의 주민들에게 방사성물질 이외에 원전냉각수 순환시 발생되는 온배수로 인한 환경침해를 이유로 당해 원자로시설부지사전승인처분의 취소를 구할 原告適格이 있다고 본 것도 타당하다(金南辰, “원자로시설부지사전승인과 법적 문제”, 법제, 1999, 2).
(3) 대법원 1998. 9. 22. 선고 97누19571 판결[발전소건설사업승인처분취소](공1998하, 2589) (양수발전소건설판결).
1) 판결요지
① 電源開發事業實施計劃承認處分의 근거 법률인 전원개발에관한특례법령, 구 환경보전법령, 구 환경정책기본법령 및 환경영향평가법령 등의 규정 취지는 환경영향평가대상사업에 해당하는 발전소건설사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있으므로, 주민들이 위 승인처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상 이익은 단순히 환경공익 보호의 결과로서 국민일반이 공통적으로 갖게 되는 추상적·평균적·일반적 이익에 그치지 아니하고 환경영향평가대상지역 안의 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이라고 보아야 하고, 따라서 위 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경침해를 받게 되리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민에게는 위 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 있다.
② 환경영향평가대상지역 밖의 주민·일반 국민·산악인·사진가·학자·환경보호단체 등의 환경상 이익이나 電源開發事業區域 밖의 주민 등의 재산상 이익에 대하여는 위 1)항의 근거 법률에 이를 그들의 개별적·직접적·구체적 이익으로 보호하려는 내용 및 취지를 가지는 규정을 두고 있지 아니하므로, 이들에게는 위와 같은 이익 침해를 이유로 電源開發事業實施計劃承認處分의 취소를 구할 원고적격이 없다.
3) 평가
이 사건 판결의 쟁점은 첫째, 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 그 대상사업인 電源開發事業實施計劃承認處分과 관련하여 갖는 환경상 이익이 직접적·구체적 이익인지 여부 및 위 주민들에게 그 침해를 이유로 위 처분의 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부, 둘째, 환경영향평가대상지역 밖의 주민 등의 환경상 이익 또는 전원개발사업구역 밖의 주민 등의 재산상 이익이 직접적·구체적 이익인지 여부 및 위 주민들에게 그 침해를 이유로 電源開發事業實施計劃承認處分의 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부 등이다.
첫째 쟁점에 대하여 살피건대 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 그 대상사업인 電源開發事業實施計劃承認處分과 관련하여 갖는 환경상 이익이 직접적·구체적 이익이고 위 주민들에게 그 침해를 이유로 위 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 본 것은 바람직하고 이것은 앞에서 살펴본 용화지구판결과 같다.
둘째 쟁점에 대하여 살피건대 대법원의 이러한 판단은 이 사건 원고들이 주장하는 법률상 이익에 관한 보호규범으로서 환경영향평가법의 관계규정에 충실한 해석에 따른 것이라고 할 수 있다. 생각건대 환경영향평가대상지역 밖의 주민·일반 국민·산악인·사진가·학자·환경보호단체 등의 환경상 이익에 관한 한, 위 근거법률의 규정들을 그 자체만 가지고는 그들의 개별적·직접적·구체적 이익으로 보호하려는 내용이나 취지를 가지는 것으로 해석하기는 곤란하다고 판단되며 따라서 이들에게 그같은 이익 침해를 이유로 이 사건 승인처분의 취소를 구할 원고적격을 부정한 것은 불가피한 결과라고 할 수 있다.
그러나 그렇다고 하여 환경영향평가대상지역 밖의 주민들의 환경상 이익이나 재산상 이익에 대하여 이를 일률적으로 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 될 수 없다고 판시한 것은 문제라 하지 않을 수 없다. 환경영향평가대상지역 밖이라 할지라도 그 인근 지역에 거주하는 주민들도 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입을 수 있기 때문이다. 이들 역시 환경영향평가대상지역 안의 주민들 못지 않게 「전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익」을 가질 수 있다. 대법원이 이러한 사실을 도외시한 채 환경영향평가법상의 ‘환경영향평가 대상지역 주민’이라는 기준을 그대로 수용한 것은 형식논리에 치우친 것이라는 비판을 면하기 어렵다( 홍준형, 최승원, 고문현).
Ⅳ. 평가와 전망
미국에서는 환경보전에 관한 법적 쟁송의 기회를 확대하기 위하여 원고적격(standing)을 대폭적으로 확대하는 입장으로 발전되었다. 즉 규정한 미국 행정절차법 제702조는 행정작용에 대한 사법심사에 있어서의 원고적격에 관하여 “관청의 행위에 의하여 위법한 침해를 당하거나, 관계법률의 의미로써 불이익을 당하거나 이익의 침해를 받은 자는 그 행위에 대한 사법심사를 받을 권리가 있다”라고 규정하고 있는데, 미국대법원을 동조을 완화하여 해석함으로써 환경소송에서의 원고적격을 현저히 확대하는 태도를 보이고 있다.
환경소송에 있어서의 원고적격에 관한 미국대법원의 대표적인 판례로는 Sierra Club v. Morton, U.S. v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures 및 Duke Power Co. v. Carolina Environmental Study Group, Inc.을 들 수 있다.
