獨逸의 統一과 環境保護를 위한 憲法政策
이종영 / 중앙대학교 법과대학 교수
I. 들어가는 말
제2차 세계대전과 냉전의 결과 분단된 독일은 1990년 10월 3일에 역사적인 통일을 맞이하게 되었다. 그러나 이러한 통일에 대한 기쁨은 통일에 대한 후유증이라는 고난을 동시에 가지고 있었다. 통일은 당시의 탁월한 재상이었던 콜수상과 서독의 중앙행정부처의 국제정세에 대한 정확한 파악과 이러한 기회를 적시에 이용한 결과라는 것을 어느 누구도 부인하지 않고 있다. 소련이 붕괴되고 동독주민의 민주화물결이 넘치는 때에도 독일의 주변국가들은 어느 국가도 독일이 재통일되어 유럽에서 다시 강대국으로 부상하는 것을 원하지 않았다. 그럼에도 불구하고 급박하게 돌아가는 국제정치적 상황을 정확하게 읽어서 불가능할 것으로 평가되고 있던 독일의 통일을 이룩한 것은 당시 독일 정치가들의 탁월한 업적이라고 평가하지 않을 수 없다.
이러한 독일의 통일은 곧 독일에 예측하지 못한 막대한 통일비용을 부담하게 하였다. 서독이 통일을 시도할 당시에 통일에 대한 비판론자들은 부담하기 힘든 통일비용을 비판의 근거로 제기하기도 하였고, 서독국민들도 통일로 인하여 부담하여야 하는 세금의 증대에 대하여 많은 우려를 하였다. 그러나 당시 집권당인 기민당은 통일비용을 충당하기 위하여 조세를 증대하지 않겠다고 약속을 하였으나, 통일된 후에 이러한 공약은 지켜질 수 없었다. 이에 대한 근본적인 이유는 동독의 피폐해진 환경이었다. 동독에서 파괴된 환경은 서독이 회복하여야 하였다. 특히 토양오염의 회복을 위하여 필요한 비용은 막대하여 통일비용의 증대에 결정적인 영향을 미치게 되었다.
독일의 통일은 서로가 대등한 위치에서 통일을 한 것이 아니라 동독이 서독의 헌법 안으로 편입되는 소위 흡수통일방식을 통일이 되었기 때문에 통일이 되는 시점부터 서독의 법률이 그 동독지역에 적용되어야 하였다. 당시 서독의 환경법은 고도로 발달된 법률체계를 가지고 있었고 환경법이 요구하는 환경수준도 아주 높았다. 그러므로 구동독지역의 환경수준도 서독의 수준에 달하여야 하였다. 그리고 이를 위하여 투입된 환경회복비용은 결과적으로 통일의 비용의 막대한 증가로 이어지게 되었다.
독일의 통일은 서독의 헌법인 기본법 속으로 동독이 들어오는 방식이었으나 통일로 인한 기본법의 개정은 어느 정도는 불가피하였다. 동서독간의 통일을 위한 협의내용은 소위 통일조약이라는 협의서에서 결정되었다. 이 통일조약에서는 현행 서독의 기본법의 기본적인 틀은 유지하고 통일로 인하여 필요한 사항은 개정하는 것을 내용을 하였다. 여기에 환경보호를 위한 헌법개정의 방향도 합의되었다.
이하에서는 독일의 통일로 인한 환경보호에 대한 헌법개정과 이러한 헌법내용이 결과적으로 독일의 환경정책에 미치는 영향에 대하여 고찰하고자 한다. 이를 위하여 헌법에 의한 환경보호를 위한 서독에서의 노력들도 소개하고자 한다.
II. 서독의 환경보호를 위한 헌법개정논의
1. 환경보호와 기본법
독일의 기본법이 제정될 당시 1940년 후반까지에도 환경보호는 중요한 정치적인 사안이 아니었다. 그러나 1979년부터 제기되기 시작한 환경보호에 관한 독일의 열풍은 급기야 헌법을 개정하여 헌법적인 차원에서 환경보호를 제도화하자는 방향으로 공감대가 형성되어 갔다. 그러나 헌법에 환경보호에 관한 규정을 단순히 삽입하는 방향만이 환경보호와 헌법을 위한 올바른 방향으로 판단되지 않았다. 헌법학자들은 당시의 헌법규정에서 환경보호를 위한 헌법제정권력자의 의도를 해석으로 도출하고, 이러한 해석적인 노력으로도 도저히 해결할 수 없는 환경문제가 있는 경우에 헌법개정에 의하여 환경보호조항을 헌법에 삽입하자는 주장이 있었다. 그러나 환경보호에 대한 국민들의 열망이 증대하게 되자 많은 학자들은 헌법을 개정하여 환경보호에 관한 규정을 헌법에 도입하자는 방향으로 움직이고 있었다.
이러한 움직임에 따라 헌법전에 환경보호를 도입하는 경우에 어떠한 규범형태로 이를 도입할 것인가에 관하여 학자들은 논의하기 시작하였다. 헌법에 환경보호를 도입하는 경우에 기본권의 형식으로 환경보호규정을 삽입하자는 주장이 일차적으로 등장하였다. 그러나 환경기본권을 도입하자는 견해는 적합하지 못하다는 비판에 직면하게 되었다. 환경기본권으로 보호하고자 하는 대상인 환경은 개인적인 요소이기보다는 공동체 전체 또는 인간 전체적인 문제이기 때문에 개인적 권리보호가 핵심인 기본권에 의한 환경보호는 적합성을 결하게 되었다. 그리고 환경문제는 개인의 건강이나 재산권침해라기보다는 환경이 오염된 지역의 집단적인 이익과 관련되기 때문에 개인의 권리보호에 포커스를 맞추고 있는 환경기본권의 도입은 설득력을 상실하여 갔다.
개인적 공권인 기본권으로 환경보호를 추구하려는 시도가 힘을 상실하여가자 객관적 규범에 의하여 환경보호를 하자는 견해가 대두되었다. 개인에게 직접 소송능력을 부여하는 개인적 공권인 기본권이 아니라 국가에게 입법의무를 부여하거나 국민에게 환경보호의무를 부여하여 환경보호를 실현하자는 소위 객관적 규범에 의한 환경보호를 위한 헌법적 논의는 급속하게 진전되었다. 객관적 규범 중에서 국민의 환경보호의무를 헌법에 규정하는 형태로 할 것인가 아니면 국가의 모든 정책에 환경보호를 고려하게 하는 국가목표의 형태로 헌법개정을 할 것인가 또는 입법권자에게 환경보호에 관한 법률을 제정하게 하는 입법의무로 규정할 것인가에 관하여 논의가 진행되었다. 이러한 학계의 논의에 대하여 독일연방정부는 국가목표규정과 입법과제에 관한 전문위원회를 구성하여 본격적인 연구작업에 착수하였다. 그리고 이러한 연구과제를 프랑크프르트 법과대학 공법학자들로 구성된 전문위원회에 연구용역을 주었다. 이 연구용역의 결과는 환경보호를 국가목표로 헌법에 도입하는 것이 전문위원회위원들의 다수의견이었고 이러한 방향으로 헌법개정을 하도록 권고하였다. 그에 따르면 기본법 제20조의a에 다음과 같은 내용을 가지는 조항을 도입할 할 것을 제안하였다: 제1항 “인간의 자연적인 생활토대는 국가의 특별한 보호를 받는다.” 제2항 “자연과 환경은 모든 사람의 보호를 받는다. 법률은 필요한 조건과 의무를 정하고, 관련된 공적·사적인 이익의 조정에 관한 사항을 규정한다.” 그러나 이러한 연구수행자들의 견해는 당시 집권당인 기민당과 기사당의 반대에 의하여 결국 수용되지 못하였다.
전문위원회의 권고가 연방의회에서 수용되지 못하자 다른 정당과 주들은 전문위원회와 거의 유사한 내용을 가진 환경보호에 관한 규정을 기본법에 도입하자는 헌법개정안을 연방의회에 제출하였다. 그러나 이러한 시도는 헌법개정으로 이어지지 못하였고, 국가목표규정에 의한 환경보호를 내용으로 하는 헌법개정은 결국 독일의 통일로 인한 헌법개정이 성사될 때까지 기다려야 하였다.
2. 주와 정당에 의한 헌법개정논의
(1) 주의 기본법개정안
헤센(Hessen)州는 1984년 연방참사원(Bundesrat)에 “국가목표규정/입법과제에 관한 전문위원회”의 다수안과 동일한 헌법개정안을 제출하였다. 이에 대한 이유는 사민당이 연방의회에 제출한 것과 동일하였다.
1984년 쉬레스비히-홀스타인(Schleswig-Holstein)州는 “국가목표규정/입법과제에 관한 전문위원회”의 소수안과 거의 유사한 내용으로 연방참사원에 헌법개정안을 제출하였다.
이러한 쉬레스비히-홀스타인 州의 헌법개정안은 1985년에 다음과 같은 내용으로 변경되었다: “인간의 자연적인 생활토대는 국가질서에 의한 보호를 받는다. 이러한 책임의 내용과 정도는 법률로 정한다.” “인간의 자연적인 생활토대는 국가의 보호를 받는다. 자세한 것은 법률로 정한다. 법률은 특히 일반과 개인의 관련된 이익의 조정에 관하여 규정한다.” 1986년 9월 24일 쉬레스비히-홀스타인 州의 헌법개정안은 최종적으로 다음과 같은 내용으로 기본법 제20조의a에 도입할 것을 제안하였다: 제1항 “인간의 자연적인 생활토대는 국가의 보호를 받는다.” 제2항 “자세한 것은 법률로 정한다. 법률은 다른 법익과 형량을 한다.”
베를린(Berlin)도 연방참사원에 쉬레스비히-홀스타인 州와 유사한 내용을 가지는 제20조의a를 기본법에 새로운 도입할 것을 제안하였다: 제1항 “인간의 자연적인 생활토대는 다른 법익과의 형량하여 국가의 보호를 받는다.” 제2항 “자세한 것은 법률로 정한다.”
위에 추가하여 베를린 청년 기독민주주의 위원회와 국가학자인 Scholz는 공동으로 기본법 제109조제2항에 환경보호에 관한 다음과 같은 규정을 도입할 것을 제안하였다: “연방과 주는 예산운영과 경제정책과 재정정책의 조치에서 전체 경제적 비중의 필요성을 고려하여야 한다. 조치는 시장 경제적 질서와 인간의 자연적인 생활토대의 보호의 영역에서 연속적이고 적합한 경제성장시에 가격수준의 안정, 높은 공용수준 그리고 대외 경제적 비중에 기여하게 행하여져야 한다.”
바이에런 州와 니드작센 州는 州의 憲法에 환경보호를 국가목표으로 도입하였고, 공동으로 환경보호를 위한 기본법의 개정안도 제출하였다. 이 공동안은 기본법 제26조의a에 다음과 같은 내용을 규정하기를 원하였다: 제1항 “인간의 자연적인 생활토대는 국가의 보호를 받는다.” 제2항 “자세한 것은 법률로 정한다. 이러한 법률은 다른 법익과 국가과제를 형량하여야 한다.”
1985년 H.P.Schneider 교수는 기본법 제30조의a 또는 제31조의a 또는 제32조의a에 다음의 내용을 규정할 것을 제안하였다: 제1항 “연방, 주 그리고 지방자치단체는 인간의 자연적인 생활토대의 보호에 관한 의무를 진다.” 제2항 “자연과 환경의 보호를 위하여 모든 사람은 책임을 가진다. 이러한 책임의 내용과 정도에 관하여는 법률에 의하여 정하여진다.”
(2) 녹색당의 기본법개정안
1984년 독일의 녹색당은 자연적인 생활토대의 보전을 위하여 헌법차원에서 이에 관한 규정이 필요하므로 헌법개정안을 연방의회에 제출하였다. 녹색당은 기본법 제2조에 제3항을 보충하여 환경보호규정을 삽입하고자 하였다. 그 구체적인 내용으로는 “모든 사람은 건강한 환경과 자연적인 생활유지에 대한 권리를 가진다”이다. 그리고 이와 동시에 기본법 제37조의a를 추가하여 제1항에 “환경, 자연 및 자연경관은 인간 삶의 토대로서 모든 사람의 보호 하에 있다. 이들은 국가의 특별한 보호를 받는다”로 규정하고, 제2항에 “물, 토양, 공기, 기온, 동물, 식물, 천연자원 및 자연의 보존력에 이들이 가지는 공동영향은 보호되어야 한다. 자연적인 종족은 유지되고 촉진되어야 한다”를 도입하고, 제3항에 “자세한 것은 법률로 정하여진다. 특히 인간의 자연적인 생활토대에 대한 지속적인 변경이 후세대와 관련되는 경우에 예방되어야 하는 방법은 법률에 의하여 정하여 진다”를 도입하고자 하였다.
이와 같은 헌법개정안을 제안한 이유를 독일의 녹색당은 다음과 같이 설명하고 있다. “위협받고 있는 자연환경을 고려할 때에 헌법적 차원에서 환경보호를 위한 사회적 방향을 지시하여 일반적으로 효력을 가지는 가치결정이 헌법적으로 행하여져야 한다는 것이다. 여기서 헌법 제2조제3항로 도입되는 새로운 기본권은 한편으로 생명과 건강사이의 사실상 존재하는 기본적 관련성과 다른 한편으로 국가전체 속에서 자연적 환경조건이 고려되어야 한다는 것이다. 그리고 제37조의a를 도입함으로서 모든 사람이 자연보호에 대한 과제를 가지게 되므로 자연의 가치가 명확하여진다는 것이다. 그리고 후세대의 환경에 대한 이익도 헌법적으로 보장되어야 한다는 것이다. 그러나 녹색당의 이러한 헌법개정안은 의회를 통과하지 못하였다.
그 후 1986/87년에 녹색당은 새로운 내용을 가진 헌법개정안을 제안하였다. 이에 따르면 기본법 제2조제2항제1문에 다음의 내용을 추가할 것을 제안하였다: “… 모든 사람은 자연적 생활토대의 유지와 자연적 환경의 중대한 침해로부터 보호받을 권리를 가진다.” 그리고 제14조제2항제2문에 “(재산권의 보장과) 동시에 재산권의 사용은 일반의 복리와 자연적인 생활토대의 유지를 위하여서만 허용된다.” 제14조제3항제1문에 “공용수용은 일반의 복리와 자연적인 생활토대의 유지를 위하여서만 허용된다.” 제20조제1항은 “자연적 환경은 인간의 생활토대로서 그 자신을 위하여 국가의 특별한 보호를 받는다. 자연환경적 부담과 경제적 필요성 사이의 충돌시에 자연환경적 이익이 우선한다.” 제28조제1항제1문은 “州의 헌법질서는 기본법의 의미에서 공화적·민주적·사회적 법치국가의 원칙과 자연적인 환경을 위한 국가의 책임에 일치하여야 한다.”
(3) 사민당(SPD)의 기본법개정안
1984년 5월 25일 연방의회에 사민당(SPD)은 환경보호를 국가목표규정으로 기본법 제20조의a에 도입할 것을 내용으로 하는 헌법개정안을 제출하였다. 구체적인 내용은 다음과 같다: “자연적인 생활토대는 국가의 특별한 보호를 받는다.” 그리고 제28조제1항에 다음과 같은 내용을 가지는 제2문을 추가할 것을 제안하였다: “州의 憲法秩序는 자연적인 생활토대에 대한 국가의 책임에도 적합하여야 한다.” 이러한 개정안을 제출한 사민당의 이유는 기본법상 다른 국가목표와 동일한 서열로서 존중되어야 하는 환경보호가 가지는 기본권적 공공복리 의미 때문이라고 하고 있다. 사민당의 이러한 기본법개정안이 연방의회에서 통과되지 않은 이후 1986년 1월에 사민당은 다시 한번 헌법개정안을 연방의회에 제출하였다.
그러나 그 당시의 집권당인 기민당(CDU)과 기사당(CSU)은 청문회를 통하여 환경보호에 관한 규정을 헌법에 도입할 필요성이 없다는 정당안을 마련하였다. 1983년 집권당의 당수이며 수상인 H.Kohl은 환경보호와 관련되는 기본법의 개정은 희망하지 않는다고 하였다. 그 결과 독일의 집권당은 환경보호를 위한 헌법개정안을 의회에 제출되지 않았다. 1986년에도 집권당은 기민당/기사당(CDU/CSU)의 국회의원은 다수결로 환경문제로 인한 헌법개정에 반대하였다.
1987년 3월 기민당과 기사당 그리고 자민당(FDP)이 연정을 합의할 당시에 자민당은 오래전부터의 政黨案인 환경보호를 위한 국가목표규정을 헌법에 도입하는 것에 합의를 얻었다. 이에 의하면 기본법 제20조의a에 다음의 내용을 가진 조항이 추가되어야 한다는 것이었다: 제1항 “인간의 자연적인 생활토대는 국가의 보호를 받는다.” 제2항 “연방과 주는 다른 법익과 국가과제를 형량하여 법률에 자세한 내용을 규율한다.”
1987년 10월 14일에 연방의회의 법사위원회의 전문가청문회에서 환경보호를 위한 국가목표규정의 헌법에 도입에 관하여 논의되었다. 이 청문회에서 독일의 많은 공법학자들이 각자의 의견을 제출하였다. 1987년 10월 14일의 연방의회의 법사위원회의 전문가청문회이후에 연방법무부장관 H.Engelhard는 자민당과의 연정 합의시에 행한 국가목표로서 환경보호를 기본법에 도입할 것을 촉구하였다. 그에 의하면 이제 환경보호를 위한 국가목표에 관한 헌법적인 문제는 충분하게 논의되었다. 이제 남은 것은 행동으로 옮기는 일만이 있다는 것이다. 그러나 이러한 단계에서 독일은 통일이라는 역사적인 사안에 직면하게 되었다. 통일로 인하여 서독과 동독은 동서독통일조약을 체결하였고, 이 조약에서 국가목표의 도입에 관하여 합의를 하였다.
III. 통일로 인한 환경보호를 위한 헌법개정
1. 헌법개정 공동위원회의 개정안
동서독 통일조약에 의하여 기본법의 개정은 필수적인 것으로 되었다. 이러한 문제에 독일의회와 참사원은 헌법개정 공동헌법위원회 (Die Gemeinsame Verfassungskommission)를 구성하였다. 물론 이 공동위원회는 1990년 9월의 통일조약법률에 관한 연방의회의 심의된, 법사위원회와 독일통일위원회의 통일조약 제5조에 따라 설치되었다. 이 위원회는 기본법의 거의 절반에 관하여 개정과 보충이 필요한가를 검토하였고, 현재의 헌법적인 장치로서 미래의 발전을 극복할 수 있는가를 검토하였다. 이 위원회는 다양하고 포괄적인 헌법논의를 하였다. 이러한 헌법논의에 연방과 주의 국가기관, 즉 연방정부, 경제, 단체 그리고 사회적 단체 그리고 전문지식을 가진 시민들이 참여하였다. 이 공동위원회는 26회의 회의와 9회의 공청회를 거쳐서 1993년 10월 28일 최종보고서를 합의하여 동년 11월 5일에 “基本法改正을 위한 勸告”를 연방의회에 제출하였다. 이 공동위원회에 의하여 제안된 기본법의 환경보호에 관한 개정내용은 제20조의a에 다음 같은 내용의 도입이다: “국가는 후세대에 대한 책임으로서 헌법질서의 영역에서 입법에 의하여 그리고 법률과 법에 따른 행정과 사법에 의하여 자연적 생활토대를 보호한다.”
각 정당들의 헌법정책을 초월하여 환경보호를 국가목표규정으로 기본법에 도입하는 것에는 이미 합의되었다. 이러한 상황에 중요한 역할을 한 것은 “환경보호는 인간의 생존적이며 장기적인 이익인 데도 불구하고 기본법의 제정시에는 환경보호에 대한 국민적 요망이 없었으며, 그 결과 기본법은 기본권에 의하여서도 또는 객관적인 헌법규범에 의하여서도 환경보호에 관한 규정이 없다”는 것이다. 환경보호는 서열상 높은 위치를 점하는, 근본적이며 국가책임에 속하는 과제로서, 기본법 제20조제1항에 규정된 국가목표와 구조원리와 동일한 서열과 비중을 가진다는 것이다.
공동위원회는 1992년 5월 14일의 제6차 회의와 1992년 11월 12일의 제12차 회의에서 국가목표로서의 환경보호를 헌법에 도입하는 문제에 관하여 검토하였다. 기민당(CDU)과 기사당(CSU)은 국가목표로서의 환경보호를 인간중심적인 것에 출발점으로 둘 것을 제안하였다. 이에 대한 이유는 기본법 제1조의 인간존엄의 보장은 인간이 모든 국가적인 규율과 조치의 척도이며 중심점이라는 데에 있다. 그러므로 환경 자체에 스스로의 가치를 부여할 수 없다는 것이다. 환경 그 자체는 인간의 지위와 동일한 헌법적인 自己價値가 인정될 수 없다는 것이다.
사민당(SPD)은 자연환경은 인간을 위하여서가 아니라, 자연 그 자체를 위하여 헌법적인 보호를 필요로 한다는 것이다. 인간 중심적인 사고방식은 결국 환경보호를 중대하게 제한하는 결과를 가져온다는 것이다. 경제발전과 교통의 원활을 위한 충분한 도로의 확보와 같은 현실적 이익도 인간 중심적 환경보호를 헌법적으로 규정하는 경우에 과도한 비중을 가지게 된다는 것이다. 그래서 사민당은 자연적인 생활토대는 국가의 특별한 보호를 받는다 것을 내용으로 하는 안을 제안하였다. 이로서 정책현실에서 환경보호를 위한 국가목표의 지위가치는 높아 질 수 있다는 것이다.
이에 반하여 기민당(CDU)과 기사당(CSU)은 국가목표규정으로서 환경보호는 헌법상 다른 국가목표규정과 대등한 서열에 있어야 한다. 헌법질서 내에서 환경보호에 관한 국가목표규정이 다른 헌법가치 보다 특별히 높은 서열을 가질 수 없다는 것이다.
헌법개정 공동위원회에서의 이러한 논의결과 도달한 결론은 위에서 기술한 개정안이었다. 이에 대한 이유설명를 공동위원회는 다음과 같이하고 있다:
“- 環境保護는 客觀的 規範인 國家目標로 한다; 공동헌법위원회에 의하여 추천되는 개정헌법내용은 個人的 請求權을 포함하고 있지 않다. 그러므로 위의 국가목표규정에 근거하여 특정된 환경결정을 하도록 訴訟을 제기하거나 또는 구체적인 이행청구권을 도출하는 것은 불가능하다.
– 後世代에 대한 責任을 강조한다. 그러므로 우선 무엇이 곧 바로 국가목표를 위하여 적용을 받는가?: 사회적 생활관계의 미래적 형성을 목적으로 하는 動態的 內容. 다른 한편으로 자연적인 생활토대가 현세대뿐만 아니라, 後世代에도 生存的 重要性을 가진다.
– 국가목표규정을 헌법질서에서 도입하는 것은 환경보호를 다른 헌법원리와 헌법상 이익과 원칙적으로 대등한 서열이라는 의미이다. 결국 환경보호는 다른 憲法的 利益과 다른 憲法原理와 調整된다.
– 자연적인 생활토대의 보호의 과제는 일차적으로 입법자에게 명령됨으로서 (…입법에 의하여…), 개정안은 입법자에게 형성과제를 주는 동시에 국가목표의 추구를 위한 법률의 비중을 강조한다.
– 환경보호에 관하여 사법과 행정을 명백하게 언급하는 것은 행정과 사법도 자연적 생활토대의 보호에 영향을 미쳐야 한다는 것이다 (…행정과 사법에 의하여 보호된다). 이러한 명백한 언급은 다른 한편으로 기본법 제20조제3항에 포함된, 행정과 사법은 법과 법률에 구속되고, 이러한 한에서 형식적인 법률과 법규명령에 따르게 된다는 것을 말한다. 이것은 예를 들면 불확정개념의 확정과 재량의 행사시에 환경보호에 관한 국가목표를 고려하여야 한다.
– 개정안이 權力分立原理와 기본법 제20조제3항의 3권의 차별적 법구속성과 결부됨으로서 헌법정책적 신호는 새로운 국가목표규정이 기본법 안에 존재하는 기존의 기본구조로 들어가야 한다는 것이다.”
공동헌법위원회가 국가목표에 의한 환경보호를 추구하려는 개정안은 43명 찬성과 14명의 반대 그리고 3명의 기권으로 확정되었다. 헌법개정 공동위원회에서 확정된 이러한 안은 1994년 10월 27일의 기본권개정에 관한 법률에 의하여 연방의회에서 확정되었다. 효력은 1994년 11월 15일부터 발하고 있다.
2. 국가목표의 법적 성질
국가목표의 용어에 관한 이러한 내용은 다른 헌법규범과의 구분하고 있다. 國家目標規定은 客觀的 規範이고 개인에게는 실행가능한 법적인 지위, 즉 個人的 權利를 부여하지는 않는다. 이 規範은 구속력이 없는 단순한 宣言的 規範(deklaratorische Norm)이 아니고, 立法과 行政에 대하여 구속력을 가지는 규범이다. 그러므로 국가목표규정은 모든 국가권력을 기속한다. 이러한 점에서 입법부에게만 존중을 요구하는 객관적인 헌법규범인 立法課題(Gesetzgebungsaufgabe)와는 구별된다.
국가목표규정으로 규정된 특정된 사항은 다른 사회정책적 또는 경제정책적 과제의 달성을 위한 국가정책에서도 역시 고려하여야 한다. 국가행위의 전면적인 영역에 관련되는 環境保護가 가지는 특징은 바로 國家目標에 의한 헌법규정에 일치한다. 이러한 논리에서 환경보호를 국가목표로 보호하는 것이 적합한 헌법정책이라는 독일의 기본법 개정자들의 사고였다. 자연적인 생활토대의 보호라는 이익추구는 결코 개별적으로 분리되어서 추구될 사항이 아니고, 오히려 수없이 많은 국가행위에서 환경보호요청이 적합하게 고려되게 하는 끊임없는 구속성을 가지는 영원한 現在性이 요구되는 분야이다. 환경보호완 관련된 국가정책은 동일한 비중을 가진 여러 가지 국가목표 중에서 형량과 선택을 필요로 한다. 國家目標라는 용어는 현재상태의 보호가 아니라, 오히려 국가정책의 틀 안에서 특정된 국가목표의 규정으로 특별한 과제를 부여하는 의미가 있다. 이로서 특정된 국가목적은 즉, 환경보호라는 특정된 국가목표는 그의 意味와 緊急性이 考慮되며 특별한 序列을 가지게 된다.
국가목표규정을 헌법의 체계 속에서 자리 매김 하려는 시도의 공통점은 憲法規範 사이의 規範上下關係를 확립함으로서 국가목표의 내용을 확정하려함에 그 목적이 있다. 일반적으로 국가목표규정에 속하는 共和國原理, 民主主義原理, 法治國家原理, 社會國家原理 및 權力分立原理 등은 개별적인 규정 속에서 확정될 수 있는 것이 아니라, 이러한 원리들에 속하는 많은 규정 속에서 확정된다. 이러한 원리의 실현은 상황적인, 실용적인 인식 속에서 완수되지 않고, 절차적인 실행과 조직적인 기관에 의하여 완수되는 때에 비로소 나타난다. 국가목표은 국가권력에게 국가가 나아가야 할 방향에 관한 중요한 내용을 포함하고 있다. 그러나 이러한 내용은 情態的인 것이 아니라, 動態的으로 형성되는 것이 그 특징이라 할 수 있다. 그러므로 國家目標規定은 國家行爲에 대한 實質的 課題規定이며, 指導的 原理에 拘束力을 만들어 내는 특정된 국가조직의 존재에 의존하고 있다.
3. 환경보호의 중요내용으로 후세대 보호
현대의 그림자라고 할 수 있는 고도로 발전된 기술이 가져오는 원하지 않은 부정적인 결과는 예측을 할 수 없을 정도로 장기적으로 지속될 수 있다. 여기서 제기되는 문제는 기본권을 보호할 의무를 지고 있는 국가는 법적으로 누구를 위하여 책임을 가지는가 하는 것이다. 즉 오늘날 생존하고 있는 자를 위한 것인가 아니면 우리 다음에 오는 후세대를 위하여 책임을 지는가의 문제인 것이다. 우리는 더 이상 세상에서 회복할 수 없는 피해가 고도로 발달된 기술에서 발생할 수 있는 위험에 직면해 있다. 그러나 이러한 부정적인 기술의 결과는 지금 기술을 이용하고 있는 우리의 세대가 더 이상 세상에 살지 않을 때에도 여전히 고도기술의 피해적 영향을 지구상에서 지속한다. 그리고 우리가 생활의 편의를 위하여 사용한 기술은 현재 살고 있는 우리의 세대에게는 위험을 주지 않으나, 후세대에게는 건강과 생명에 위험을 줄 수도 있다. 발달된 기술의 이용결과 현재까지는 손상된 유전인자를 가지고 있는 자가 피해를 받았다는 것을 전혀 느끼고 있지 않으나, 한 세대가 지난 후에 비로소 손상된 유전자에 의하여 신체적인 기형으로 표출되는 유전적인 손상에 대하여는 법적인 문제가 발생할 수 있다. 건강한 생명을 지속할 수 있는 신체적 능력은 헌법상의 신체의 불가침에 속한다. 그러므로 유전적인 손상은 이미 오늘날에도 헌법적인 법익의 침해가 된다.
그렇다면 국가가 현재까지는 아직 세상에 태어나지 않은 사람에게 예측되는 이러한 피해를 방지할 의무를 가지는지 판단하는 것은 중요한 법적 문제이다. 오늘날 만들어진 위험이 수십 년 아니면 수백 년이 지난 이후의 법적인 판단시점에서 후세대의 기본권을 침해할 수 있다. “주체 없이는 주관적인 권리가 없다”라는 법언이 있다. 여기서의 고려되는 법적인 문제는 국가가 미래에 영향을 미치는 조치에 대하여 후세대의 기본권적인 보호법익을 존중하여야 하느냐이다. 즉, 국가는 국가 스스로에 의하여서가 아니라 민간인인 제3자에 의한 행위가 후세대에 미치는 영향에 대하여 법률의 제정이나 기타의 행정처분으로 보호를 하여야 하는가하는 문제가 제기된다.
기본권적인 보호법익을 존중하고 그리고 이를 제3자의 침해로부터 보호하는 국가의 의무는 객관적인 의무이다. 이러한 국가의 객관적인 의무는 개인적 청구권의 존재와 관련 없이 국가에게 부여되어 있다. 국가의 보호의무는 보호대상인 특정된 개인이 존재하느냐 아니냐가 중요한 것이 아니라, 누구인가는 위험을 받는다는 것이 중요하다. 그러면 국가적인 보호의무는 미래의 불특정인도 고려의 대상이 되어야 한다. 개인의 부작위의무 또는 국가의 보호의무는 이를 판단하는 시점에 존재하는 인간만을 보호대상으로 한정하여야 한다는 기본권도그마의 근거는 존재하지 않는다. 그러므로 국가에게는 후세대의 기본권과 관련된 보호법익을 존중하고 보호할 의무가 있다. 또한 이러한 국가의 보호의무는 시간성을 가진다는 원칙은 없다. 물론 인간의 인식가능성의 한계에서 나오는 실제적인 한계가 있다. 후세대에 대한 국가의 보호의무를 헌법이 제한하는 것이 아니라, 이러한 의무의 시간적인 한계를 예측하여 이에 대한 영향에 대한 책임을 국가가 져야 한다. 예측가능성이 의미하는 것은 피해라는 결과를 가져오는 인과관계진행에 대한 인식을 말하는 것이 아니다. 우리의 현저한 인식부족에 대한 경험을 고려하여 볼 때에 우리는 기술체계의 장기적인 영향을 정확하게 예측할 수 없으며 우리가 생각하지 못한 결과도 발생할 수 있다는 것을 예측할 수 있고 따라서 이러한 예측가능성으로 발생한 피해에 대하여 책임을 져야 하는 것은 당연한 것이다.
여기서 제기되는 또 하나의 문제는 국가는 인간의 인식력 부족에서 발생하는 인식할 수 없는 위험과 잘못된 예측에서 발생하는 위험으로부터 보호할 의무를 부담하는가 하는 것이다. 다른 모든 위험에서와 같이 이것은 위험의 크기에 따라서 다르다. 즉, 국가의 보호의무는 잠재적인 위험의 크기와 이에 비교되는 개연성에 달려있다. 그러나 흔히 이러한 위험의 크기에 대하여도 인간은 인식할 수 없을 수 있다. 여기에 바로 책임의 인식적 한계가 있다. 사실에 대한 인식부족 위험이 발생한다면, 위험은 또한 책임질 수 없게 된다.
우리의 오늘날의 행위가 먼 미래에 미치는 간접적인 영향은 대부분 예측될 수 없다. 예측을 멀리하게 될수록 무엇이 일어날 것인가에 대한 예측은 더욱 정확성을 감소하게 된다. 따라서 만일 우리가 이러한 조치를 취하지 않으면, 오늘날의 조치가 미래에 손상적인 영향을 미칠 수 있는지의 여부나 또는 보다 커다란 손상이 발생할 수 있는지를 알 수 있는 우리의 능력이 끝나는 지점에서 결과에 대한 고려가능성(Zurechenbarkeit)과 그와 관련되는 책임성(Verantwortlichkeit)도 끝나게 된다. 일상적인 행위의 대부분의 경우와 일상적인 정책의 대부분의 결정하는 시점에서 후세대에 대한 영향은 고려되어야 한다. 우리가 장기적인 기술체계를 사용하는 곳에서도 그리고 먼 미래에도 충분한 영향을 미치는 결정을 하는 곳에도 우리는 미래에 관하여 생각을 하여야 한다. 미래에 대한 효과를 가지는 세상을 변경하는 힘이 크면 클 수록, 우리의 책임범위는 더욱 광범위하게 미래에도 미치게 된다. 즉, 우리가 미래에 대한 영향에 관하여 보다 많이 알면 알 수록, 우리의 행위에 대한 책임성은 알고 있는 미래에까지 확장되어야 한다. 현대에 고도로 발달된 기술의 수학적·자연과학적인 합리성은 기술적인 실용화만을 증가시킨 것이 아니고, 미래에 가져올 기술효과만을 요구하는 것도 아니다. 기술체계에 대한 자연과학적인 고려가능성에 의하여 이러한 효과의 인과관계의 관련성과 예측가능성은 향상되고 그리고 그 결과 책임성도 증가하고 있다. 예를 들면 새로운 기술의 도입할 때 이 새로운 기술이 후세대에 미치는 위험에 대한 고려가 예외가 아니라 원칙적으로 존중하여야 한다는 법칙이다. 그리고 시간적인 간격이 기술적인 체계에 의한 피해를 오늘날의 피해보다도 크게 만들 수 있는 개연성이 있다. 그 결과 이러한 경우는 이러한 기술적인 위험에 대한 방어를 요청할 수 있는 제도를 강화하여야 한다.
4. 환경보호에 관한 국가목표규정의 영향
(1) 해석적 영향
1) 헌법규범의 해석에 대한 영향
國家目標規定은 위에서 언급된 바와 같이 헌법의 지도원리로 기본적인 헌법적 결정으로서의 특징을 가진다. 헌법상 다른 국가목표에 대한 국가목표으로서 환경보호의 관계는 서열상의 차이에서 해결되는 것이 아니라, 기본권 상호간의 상충시와 같이 구체적인 경우에 “實際的 調和의 原理 (Prinzip der praktischen Konkordanz)”에 따라 法益衡量에 의하여 해결되어야 한다. 이러한 점에서 헌법영역에서 특정된 개별적 목표인 환경보호를 위한 全般的·優先的 解釋은 허용되지 않는다. 구체적인 경우에 경합하는 국가목표사이의 우선성에 대한 판단은 정치적 결정이다.
환경보호와 경제발전과의 긴장관계는 이미 기본권 분야에서도 발생하고 있다. 환경보호와 경제발전의 합치에 관한 희망은 지금까지는 실현될 수 없는 것으로 보인다. 여기서 환경보호를 위한 국가목표규정은 경제발전 보다 환경보호에 높은 비중을 줄 수도 있다. 그러나 환경보호를 위한 국가목표규정은 환경보호우위와 경제적인 자유의 우위사이의 필요한 합의를 창출할 수 없다. 그러나 환경보호를 위한 국가목표는 경제가 책임을 가지고 자연적 환경보호를 위한 정책 속에 통합되어야 하는 길을 제시할 수는 있다.
2) 법률해석에 대한 영향
위에서 고찰한 환경보호에 관한 국가목표규정은 헌법규범의 해석, 즉 다른 국가목표와 기본권의 해석에 미치는 영향이외에 일반법률의 해석에도 영향을 줄 수 있다. 이는 헌법규범의 하나로서 환경보호에 관한 국가목표는 법률보다 상위규정이기 때문이다. 여기서 일차적으로 고려될 수 있는 경우는 행정에 침해적 권한을 주는 警察法과 安全法의 一般條項에 대한 해석시에 環境保護가 公共安全에 속하는 것으로 해석되게 한다. 이러한 경우에 警察은 환경보호를 위하여 환경침해행위자에 대하여 침익적 처분을 할 수 있는 권한을 가지게 된다. 환경보호를 위한 국가목표은 실현하고자 하는 물·공기·땅·자연 및 경관 등과 같은 환경요소에 대한 주의명령은 공공안전이라는 개념을 구체화할 때에 의미를 가진다.
환경보호를 위한 국가목표의 확장된 해석은 주의를 요한다. 왜냐하면 환경보호와 관련된 국가행위는 사회국가적 국가행위와 같이 국가의 재정적인 문제를 동반하고 경제적인 문제를 야기한다. 사회복지의 실현의 실제적 기능성은 국민총생산에 달려있다. 그 결과 환경보호도 국가의 재정적 지원이 없이는 실현에 어려움이 있다. 이러한 상황에 환경보호를 지나치게 확장하는 것은 실현될 수 없는 헌법약속이 되고 그 결과 헌법의 가치를 추락시키는 결과로 되기도 한다.
(2) 국가행위에 대한 영향
1) 입법에 대한 영향
환경보호를 위한 국가목표의 수범자는 사실 지방자치단체를 포함한 국가권력이다. 그러나 국가목표규정인 환경보호의 실행의 의무를 지우는 헌법규범의 수범자는 일차적으로 민주적 정당성에 근거하는 의회의 입법자이다. 환경보호를 위한 국가목표규정은 입법자에게 넓은 형성여지를 부여하면서, 환경보호를 위한 국가질서의 형성을 위한 의무를 부여하고 있다. 바로 민주주의원리의 관점 하에서 입법자에게 원칙적으로 특정된 입법행위를 할 것인가 아닌가에 관한 결정(“Ob”), 한다면 어떻게 할 것인가에 관한 결정(“Wie”) 그리고 이와 결부되어 언제 입법자가 그의 행위를 할 것인가에 대한 결정(“Wann”) 등을 포함하는 본질적인 결정의 재량이 입법자에게 있다.
그러나 일부학자는 국가목표규정이 가지는 환경보호의 의무는 입법자를 특정된 환경보호를 위한 입법행위의 여부에 대한 결정(“Ob”)에 제한된다는 것이다. 입법자의 환경보호행위의 여부에 대한 결정은 두가지로 구분할 수 있다. 환경보호조치를 입법자가 행하여야 하는가에 관한 문제와 환경보호를 위하여 특정된 조치를 취하여야 하는가에 관한 문제이다. 특정된 조치를 취하여야 하는 경우에 이에 연결하여 어떠한 조치를 할 것인가(“Wie”) 그리고 언제 이러한 조치를 할 것인가(“Wann”)의 문제가 발생하게 된다.
입법자의 형성재량이 실제적으로 제한되는 근거는 국가목적규정이 가지는 법적 구속성에 있다. 그러므로 국가목표규정인 환경보호를 전혀 고려하기를 원하지 않는다는 입법자의 태도는 국가목표규정이 규정한 환경보호를 침해하는 것으로 위헌적인 행위가 된다.
그러나 미래의 에너지문제와 관련하여 국가목적규정이 명백한 답변을 줄 수 있는가에 관하여는 회의적이다. 즉, 위험의 정도는 아주 높으나 위험발생의 개연성은 아주 낮고 그 자체로서 환경을 보호하는 원자력에너지에서 나오는 전기료를 올려야 하는가, 아니면 석유의 연소에서 처음부터 환경에 부담을 주는 에너지에서 나오는 전기료를 인상하여야 하는지의 결정에 대한 답변을 자연적 환경보호에 관한 국가목표규정은 답변을 주지 못한다.
환경보호에 관한 국가목표규정의 수범자로서 입법자의 넓은 형성재량이 부여된다면, 그의 한계는 어느 곳에 있는가 하는 문제가 제기된다. 환경보호에 관한 국가목표규정이 입법자에게 이러한 憲法序列에 일치하거나 또는 적절한 환경보호에 관하여 立法義務를 부여하여, 입법자의 형성여지만을 지적하는 것은 아니다. 여기에 내포되어 있는 문제는 환경이익이 어떠한 경우에 적절하게 고려되었다고 할 수 있으며, 어떠한 경우에 헌법서열에 일치하는 입법을 하였는가 그리고 이에 대한 결정은 누구의 책임 하에서 행하여지는가 등이다.
입법자가 헌법규범에 의하여 부여받은 입법형성의 범위 내에서 적합한 입법을 하였는지의 여부와 이러한 것이 구체적인 경우에 어느 정도 도달되는지에 관한 문제는 헌법적인 문제이기 때문에, 원칙적으로 헌법재판소의 사후심사의 대상이 된다. 이로써 형성여지의 한계에 관한 문제는 환경보호에 관한 국가목표규정에 내포된 사법적 관점하에서 특별한 중요성을 가진다.
2) 행정에 대한 영향
환경보호에 관한 국가목표규정으로 통치행위에게 부여된 目標的 形成自由는 형량명령에 의하여 행정의 계획적 형성재량과 비교할 수 있다. 計劃決定에서 行政의 形成自由는 법률에 규정된 지도원칙과 형량이익에 관한 불확정 개념의 적용에 근거를 두고 있으나, 이러한 행정의 모든 계획결정행위는 사법에 의하여 완전한 심사를 받는 반면에, 환경보호에 관한 국가목표규정으로 통치행위에게 부여된 형성의 자유는 대상의 성질상 필수적 불확정을 특징으로 하는 헌법상 과제규범에 근거를 두고 있다. 입법의 경우와 같이 환경보호에 관한 국가목표규정의 이행 시점에서 통치자에게 부여된 형성의 자유는 행정의 계획형성에 적용되는 논리로는 그 한계를 설정할 수 없다.
결국 환경보호에 관한 국가목표규정이 통치행위에 부여한 형성자유의 한계는 구체적인 경우에 기본을 이루는 결정에 대한 심사 없이, “명백한” 형량흠결이 나타날 수 있는 곳에 존재하게 된다. 결국 통치행위가 환경보호의 목표에 대한 형량흠결이 분명하고 중대하지 않는 한, 환경보호에 관한 국가목표규정에서 통치행위에 어떠한 한계를 초월하였다고 판단할 수 없다.
법률을 집행하는 행정도 환경보호를 위한 국가목표규정의 수범자이다. 統治行爲와 같이 행정도 헌법뿐만이 아니라, 법률의 구속을 받는다. 일반법률은 국가행위를 일반적 그리고 추상적으로 규율하나, 행정은 법률을 구체적·개별적으로 집행한다. 그러나 行政은 일반적으로 行政立法의 制定, 構成要件면에서의 不確定槪念의 確定, 法律效果면에서의 裁量의 行使, 計劃的 形成自由의 行使 그리고 법률에서 자유로운 영역에서 행정행위도 행정에게 부여된 중요한 영역이다. 환경보호의 영역에서도 행정에게 독립된 결정을 명령한 수많은 법규범이 있다. 여기서 제기되는 문제는 ‘행정이 입법자에 의하여 부여되거나 또는 개방된 형성여지에서 헌법상 환경보호에 관한 국가목표규정에 어떠한 구속을 받게 되는가?’ 이다.
환경보호에 관한 국가목표규정이 행정의 결정에 미치는 영향은 법률의 불확정 개념 하에서의 확정성요청에서 보다도 형성여지가 넓다. 여기서 행정에 의하여 집행될 수 있는 것이 아니라, 포괄적인 고유한 결정을 요청하는 환경보호를 위한 국가목표규정의 특징이 나타난다. 이미 입법과 통치행위에서 설명된 바와 같이 행정의 재량행위는 우선 국가권력에 의한 침해에 대한 방어에 정향된 것이다. 이러한 국가의 침해에 대한 방어에 정향은 적극적 형성을 요청하는 국가목표규정에 적합하지 못하다. 그리고 국가목표규정은 재량을 포함하는 것이 아니라, 동시에 내재적인 형성재량에 요건을 결부하지 않고 의무화되어 있다. 그리고 환경보호에 관한 국가목표규정에 대하여 행정이 가지는 지위는 목적적으로 형성되어지는 한에서 환경보호와 관련된 계획확정시에 환경보호에 관한 이익을 고려하여야 하기 때문에 이에 구속된다. 물론 計劃形成의 근거는 不確定槪念의 형식으로 되어 있는 計劃指針과 衡量利益이다. 이에 반하여 환경보호에 관한 국가목표규정은 필수적 불확정적인 헌법과제규범으로 행정에 의무를 부여하고 있다. 이로써 형량명령의 원칙은 형량결함이 명백하게 나타나는 한에서만 환경보호에 관한 국가목표규정의 구속을 받게 된다.
결과적으로 기본법에 새로이 도입된 환경보호에 관한 국가목표규정으로 행정이 가지는 형성여지는 입법행위나 통치행위에 비하여 축소된다. 그리고 행정은 입법에 의하여 많은 행위제약을 받는다. 그 결과 행정에게는 본질적으로 좁은 형성여지만 남겨된다. 또한 법률에 대한 행정의 구속은 법률에 대한 통치행위의 구속보다도 강하게 구속되어 행정의 형성여지는 그 만큼 줄어들게 된다. 왜냐하면 행정의 행위중점은 법률의 집행에 있기 때문이다.
환경보호에 관한 국가목표규정으로 행정에게 法律優位와 法律留保의 原則을 벗어나게 할 수 없음은 당연하다. 나아가 행정은 통치행위에 의하여서도 구속되고 行政法規와 상급행정기관에 의하여 지시된 행정내부에 적용되는 行政命令에도 구속된다. 헌법상 환경보호에 관한 국가목표규정의 수범자로서 행정은 위와 같이 명백하게 축소된 형성여지를 가진다. 이렇게 명백하게 축소된 형성여지는 특수적인 내용에 관련되는 것이 아니라, 민주주의원리와 법치국가원리에 의하여 특징된 헌법 속에서의 행정의 지위와 관련된다. 헌법은 국가과제선택의 자유원칙을 허용하는 입법이나 통치보다도 행정에게는 명백하게 좁은 형성영역을 부여하고 있다.
헌법상 환경보호에 관한 국가목표규정이 행정에게 직접 부여한 형성여지를 형량하는 데에 명백한 흠결이 있는 경우에 헌법상의 命令違反이 될 수 있다. 그러나 행정에게 부여된 형성의 여지는 다른 국가권력에 부여된 영역보다 좁은 것은 분명하다. 이렇게 행정의 재량여지를 축소하는 것은 환경에 중요한 규범의 집행결함이 환경보호에 관한 국가목표규정으로도 해결되지 않고 남아 있게 된다는 것이다. 이로서 환경보호를 위한 규범은 존재하나, 이러한 규범의 집행은 충분하게 되지 않고 있는 것이 행정집행의 일반적인 문제이다. 환경분야에서의 집행결함은 법률 또는 법률하위규범의 구체화의 영역에서도 존재하기 때문에, 여기서는 기존의 규범보다도 상세한 行爲尺度와 統制尺度가 필요하다. 환경보호를 위한 국가목표규정은 그가 가지는 目的的 特性 때문에 원리적인 行爲極大化를 제공하지, 구체적으로 파악가능한 統制尺度는 제공할 수 없다. 그러므로 환경보호의 실행시 집행장애와 집행결핍의 제거는 또 다른 입법·통치 그리고 행정의 사항으로 남아 있게 된다.
동일한 이유로 환경보호에 관한 국가목표규정이 행정의 계획영역에서 강화된 역할을 한다는 데에도 의문이 있다. 국가목표규정으로 인하여 입법자가 환경을 고려하여야 할 이익으로서 도시계획법 속에 규정하는 경우와 명백한 환경보호규정이 없음에도 불구하고 헌법에 규정된 국가목표규정으로서 환경보호에 근거하여 計劃衡量에 행정이 실행하는 것과는 구분하여 설명되어야 한다.
우선 계획법에 환경보호에 관한 계획명령을 입법자가 규정하지 않은 경우에, 계획실행자가 헌법의 국가목표규정으로서 환경보호규정에 의하여 계획을 설립하는 경우이다. 예를 들어 都市計劃法에는 계획확정시 고려하여야 하는 요소로 주택·상업·공장 그리고 일자리 등을 규정하고 있다. 도시계획법을 집행하는 행정청이 도시계획을 확정하는 때에 법률에서 규정된 이러한 모든 이익을 그 비중에 일치하게 이익형량을 하여 계획을 확정하여야 한다. 이렇게 하지 않게 되면 하자있는 형량이 된다. 그러므로 환경보호를 위한 이익이 헌법상 환경보호에 관한 국가목표에 근거하여 지역과 관련된 계획확정시에 계획을 위임한 법률이 규정한 형량범위를 벗어나 자연환경보호를 다른 이익에 우선시킬 수 없다. 즉, 계획을 확정하는 행정청은 법률에서 규정된 계획지시의 서열에 일차적으로 따라야 한다. 전제된 목적을 가지고 있으나, 다른 목표와의 충돌시에 최소한 부분적으로나마 다른 이익을 우선시켜야 되는 선제된 목표에 관한 규범은 전문계획에서 생각될 수 없다. 이러한 규정은 그의 법적 성질상 형량의 영역에서만 고려된다. 또한 계획확정시의 형량의 영역에서는 전문법 속에 환경보호가 내부적인 지도에 규정되지 않은 곳에서도 헌법상 환경보호에 관한 국가목표규정이 고려될 수 있다.
그러나 헌법상 국가목표규정에 의한 환경보호에 의하여 입법자 계획법 속에 고려하여야 할 이익으로서 환경보호를 규정한 경우에는 당연히 계획작성자는 환경보호를 계획법 속에 규정된 비중에 일치하게 고려하여야 한다. 만일 도시계획확정시에 환경보호이익이 고려되지 않게 되는 경우에 하자있는 계획형량으로 되고 그 결과 무효인 도시계획이 된다.
3) 사법에 대한 영향
환경보호에 관한 국가목표규정의 헌법적인 내용은 인간의 자연적인 생활토대를 명백히 침해하는 정책의 금지로 축소된다. 환경보호를 위한 개방된 생각의 구체화시에 이러한 사법의 축소적인 해석에 의하여만 權力分立原理를 위반하지 않는 사법의 機能的 正當性이 생긴다. 사법이 환경보호에 관한 국가목표규정을 제한적으로 해석하는 경우만, 앞에서 제기된 문제인 환경정책결정의 권한이 법원으로 이전하는 데에 대한 우려는 사라진다. 이러한 경우에 사법은 정책적 환경보호의 구체화를 정치적으로 책임이 있는 국가기관에 남아 있게 한다.
실제적으로 사법이 환경보호에 관한 국가목표규정을 해석하는 경우에 축소적으로 행동하는가는 예측될 수 없다. 왜냐하면 사법의 행위여지가 어느 정도인가는 우선 입법자의 결정에 의하여 나타나기 때문이다. 그러나 동일한 국가목표규정으로 사회국가에 관한 사법의 행위범위를 환경보호에 관한 국가목표규정에 유추하여 고려하여 볼 수 있다. 독일의 연방헌법재판소는 많은 판결에서 사회국가의 본질적인 것은 입법자만 행한다고 강조하고 있다. 사회국가와 개인 자유의 긴장영역에는 항상 입법적 결정이 필요하다. 사법은 환경보호와 관련된 중요한 문제에서도 입법자의 형성과 판단의 여지에 남겨두게 될 것이다.
(3) 국가권력에 대한 구체적 의무
1) 침해금지로서 보호의무
환경보호에 관한 국가목표규정이 의미하는 환경에 대한 보호의 의무는 우선 “국가의 환경침해적 행위의 금지”이다. 즉, 헌법상의 환경보호는 보호되는 법익을 국가가 스스로 침해하는 것을 국가에 금지하는 것이다. 그러나 환경보호에 관한 국가목표규정에서 국가에 의한 환경에 대한 절대적인 침해금지를 도출할 수는 없다. 만일 환경보호에 관한 국가목표를 환경에 대한 국가의 절대적 침해금지로 해석하는 경우에, 국가는 공무에 사용되는 모든 자동차의 운행과 유해물질을 발생시키는 공공건물의 보온시설을 운영할 수 없다. 왜냐하면 자동차의 운행과 온방장치를 위한 보일러의 가동은 인간의 호흡에 중요한 공기를 오염하는 것은 부인할 수 없는 사실이기 때문이다.
헌법상의 보호를 침해금지로 이해하는 것은 침해될 수 있는 충분히 특정된 보호대상을 전제로 한다. 그러나 환경보호에 관한 국가목표규정은 보호대상이 불확정적일 수밖에 없다. 환경보호에 관한 국가목표규정이 가지는 특징적인 결과로서 규율대상이 헌법규정 자체에서 도출되는 것이 아니고, 수범자의 형성자유에 부여된 형량에 방향을 정하고 있다. 이러한 불확정에서 국가행위의 금지의무를 도출하는 것을 불가능하다. 목표 자체의 형성을 위하여 이미 재량이 부여되어 있기 때문에, 무엇이 구체화되어야 하는가는 형성재량에 있다. 그러므로 환경보호에 관한 국가목표규정에서 국가의 절대적인 침해금지를 도출할 수는 없다.
2) 적극적 환경보호행위의 의무
환경보호에 관한 국가목표규정에서 국가는 다른 사람에 의하여 환경이 위협받는 경우에 환경을 방어하여야 한다. 국가는 환경을 보호하기 위하여 특정된 조치로 제삼자에 의한 침해를 방지하여야 한다. 이러한 보호의무의 실현을 위한 장치로 국가는 사인의 환경침해적 행위와 시설물의 건설에 대하여 허가를 받도록 하고 있다. 규율대상에 내재한 다른 이익과의 형량 때문에, 개인의 환경이용에 대한 절대적인 금지가 아니라, 허가절차에서 관련된 이익의 형량이 중요하다. 그러므로 法律과 法律下位規範은 불확정개념을 사용함으로서 수범자에게 보다 넓은 형성여지가 부여된 환경보호에 관한 국가목표규정보다 명백하게 좁은 결정척도를 가지고 있다.
환경보호에 관한 국가목표규정은 보호재인 환경을 장려하고 촉진할 것을 국가에게 요청한다. 헌법적 보호재에 대한 장려와 촉진은 情態的이거나 防禦的 次元을 넘어서 動態的 次元을 요청한다. 동태적 환경보호에 대한 요청은 환경보호를 위한 국가의 적극적인 행위를 하도록 의무를 부여하는 것이다. 국가의 환경보호를 위한 적극적인 보호의무의 완수를 위한 주된 장치는 環境法의 原理중에서 事前配慮原理가 된다. 물론 구체적인 경우에 환경법의 다른 원리와 사전배려원리의 상충시 환경보호에 관한 국가목표규정에 근거하여 사전배려원리가 우선성을 가지는 것은 아니다. 왜냐하면 환경보호에 관한 국가목표규정은 그가 가지는 필수적인 불확정성 때문에 사전배려원리의 필수적인 실현을 도출할 수 없기 때문이다. 이러한 예는 특히 사전배려원리를 실현하는 주된 장치인 計劃에서 분명하게 나타난다.
환경보호를 위한 국가목표규정에서 도출된 적극적인 행위의무시에 수범자의 형성여지의 한계는 특정된 행위에 대한 조치의 의무가 존재하는가에 관한 문제이다. 즉, 특정된 행위의무를 하지 않는 경우에 국가기관은 부작위에 의한 헌법위반이 성립되는지의 문제이다. 이미 위에서 환경보호에 관한 국가목표규정이 가지는 불확정성은 계속 강조되었다. 그러나 원칙적으로 헌법상의 민주주의원리와 권력분립원리는 각각의 헌법기관에 상이한 기능적인 과제를 부여받고 있으며, 이러한 이유에서 어떤 기관이 다른 기관의 기능을 대신 수행하는 것을 금지하고 있다. 즉 환경보호에 관한 국가목표규정의 적극적인 행위의무에서 구체적 행위의 조치에 대한 의무가 도출되지 않는다.
그러나 행정법상의 裁量의 零으로의 축소를 적용하여, 국가의 부작위를 포함한 국가의 전체적인 행위가 환경보호에 관한 국가목표규정에 반한다는 것이 확정되면, 이러한 구체적 행위의무는 예외적으로 인정된다고 할 수 있다. 환경보호를 위한 국가목표규정의 이행은 다른 헌법규정으로 고려하여 수범자의 형성의 자유에 있기 때문에, 수범자의 선택된 행위는 명백한 형량결함이 있는 경우만 사법적 심사가 가능하다.
(4) 개인의 법적지위에 대한 영향
환경보호에 관한 국가목표규정은 기본권보호에 지원적 작용을 함으로서 개인의 법적인 지위에 영향을 미칠 수 있다. 우선 기본권의 방어권적 내용을 강화할 수 있다. 이것은 기본권을 제한하는 법률은 비록 헌법상의 기본권의 제한에 근거를 두더라도 객관적인 헌법규범인 환경보호에 관한 국가목표규정을 위반할 수는 없다. 기본권에서 물론 節次保障과 組織保障도 도출된다.
국가가 시민을 보호하여야 하는 원자력발전소의 위험가능성과 관련하여 시민에게 정보권과 참여권 그리고 절차적인 결핍이 있는 경우에 보다 향상된 재판상의 심사가능성이 부여되어야 한다. 이러한 의미에서 효과적인 권리의 보호가 논의하여 지고 있다. 독일의 헌법재판소는 기본권보호는 절차의 형성에 의하여도 영향을 받으며, 절차법이 효과적인 기본권보호에 영향을 주는 한에서 절차법에도 영향을 준다고 하고 있다.
개인은 그를 둘러싸고 있는 환경과 끊임없는 교류에 의하여 개인적 정신생활을 실현한다. 이와 같이 국가도 항상 끊임없이 개인에 의하여 인정되는 곳에서 국가생활의 실현이 이루어 진다. 즉, 국가는 자기 자신에 관련된 집단적인 자기로서 이해되는 것이 아니라, 끊임없는 변증적 상충관계에 있는 개인의 개별적 생활의 통일체로 이해되어지기도 한다. 이렇게 국가를 이해하는 학설을 國家統合說이라고 말하고 있다. 국가의 자신 이외에 존재하는 목적을 실현하기 위하여 국가가 끊임없이 통합하고, 이러한 통합이 개인 속에서 그리고 개인 밖에서 구축되는 한에서, 국가는 현실체 그 자체가 이니라, 단순한 현실이다. 여기서 헌법은 국가의 생활현실을 시사할 수 있고 그리고 국가 생활현실항목을 통합하는 힘을 고무할 수 있다. 헌법에서 통합이 나타나는가 그리고 나타나는 경우에 어떻게 나타나는가는 최종적으로 국민전체의 모든 정치적인 생활력의 영향에 달려있다.
환경보호에 관한 국가목표규정은 시민과 국가의 동일성을 강화할 수 있고 통합적으로 작용을 할 수 있다. 개인에 대한 국가적인 환경보호가 실제적으로 행위가능성의 한계로서 나타날 수 있다. 이에 대한 예로서 재생목적으로 유용한 성분이 들어 있는 폐기물을 재활용하게 하는 명령, 사용한 건전지를 지정된 폐기물 수집장에 폐기할 의무, 고속도로에서의 차량의 속도를 제한하는 경우 또는 납이 함유된 휘발유의 가격을 상승하는 경우이다. 이러한 경우에 환경보호에 관한 국가목표규정은 적극적이고 사전배려적인 환경보호의 필요성에 대한 정치적 공동체의 기본공감대의 창출을 촉진할 수 있다. 이러한 것은 많은 국민의 환경의식이 강화되는 것에서 나타난다.
국가의 증가된 環境保護行爲는 사회적인 갈등을 줄이고 비판적인 국민층을 국가에 동화하는 데에 기여할 수 있다. 물론 환경운동은 대부분 일면적인 입장이고 국가에 의한 환경보호행위의 문제에 찬성을 하지 못한다. 이를 위하여 환경보호이익은 다른 목표, 특히 경제에 대하여 명백한 優先性을 가진다. 그러나 환경보호가 가지는 우선성은 절대적인 우선성이 아니라, 경제 우선적인 지금까지의 헌법상의 법익에 환경적인 요소를 추가하는 것으로 일면적 국가행위는 헌법에 반하게 된다.
IV. 맺는 말
현행 한국헌법은 환경보호에 관한 기본권, 국가와 국민의 환경보전의무를 규정함으로서 환경보호에 관한 중요성을 인식하고 있다. 이에는 환경보호가 현대국가의 숙명적인 과제로 인식된 이래로 헌법개정권력자는 헌법상의 어떠한 규범의 형태에 의하여 환경을 효과적으로 보호할 수 있는가를 결정한 내용이다. 헌법상의 생각 가능한 규범형태로는 개인적 공권인 기본권에 의한 환경보호, 객관적 규범에 의한 환경보호이다. 그러나 기본권에 의한 환경보호에는 많은 문제점으로 내포하고 있다. 그 결과 우리는 기본권이외의 객관적 공권에 의한 환경보호를 헌법적 차원에서 고려할 수 있음은 당연한 귀결이다. 현행 헌법상 객관적인 규범형태는 국가목표에 의한 환경보호와 국민의무에 의한 환경보호이다. 현행 헌법이 규정하고 있는 환경보호에 관한 국민의무에 관하여는 이론과 판례가 충분하게 발전되어 있지 않고 있다. 이러한 점을 고려할 때에 국민의무에 관한 연구가 요망되고 있는 것이 우리의 현실이다.
헌법상 국민의 의무에 의하여 환경을 보호하는 생각은 국민의 자유행사의 결과, 즉 자연재의 과도한 이용에 의하여 환경적인 균형이 파괴되는 데에서 그 기원을 두고 있다. 헌법상 의무으로서 개별시민에게는 부가되는 것은: 국가가 자연적인 생활토대의 보호를 위하여 일반적으로 부담하는 의무와 동일하게 시민도 자신이 환경에 대한 책임을 지게 하는 것이다. 환경의무가 헌법에 규정되어 있지 않다고 하더라도, 국가적인 보호의무를 구체화하는 헌법에서 개인이 제삼자의 법익에 감당할 수 없는 위험을 야기하는 경우에 환경위협적인 침해는 중단하여야 할 의무가 나온다. 그러나 환경보호에 관한 의무가 없는 경우에, 다른 사람의 법익에 직접적이고 예측가능한 위험이 아닌 환경을 보호하고 유지할 의무, 즉 환경에 대한 부담을 가능한 적게할 의무는 존재하지 않는다. 그러므로 환경보호를 국민의 헌법적인 의무로 규정한 한국헌법의 규정의미는 환경보호에 관한 절대적으로 포기할 수 없는 내용을 넘어선 환경보호수준을 달성할 수 있는 가능성이 있다. 대부분의 환경오염의 근원이 개인이라는 것을 고려하여 보면, 헌법의무로서의 국민의 환경보호는 환경보호의 문제를 보다 강력한 법적인 의무를 규정할 수 있는 기초가 될 수 있다.
헌법상의 국민의 기본의무는 책임의 특정된 목록으로 이해되며, 시민의 사회에 대한 특수한 자기책임의 목록으로 이해된다. 이러한 기본의무는 사회의 기본토대로서 공동생활을 하는 현대의 국가에서는 필수 불가결한 것이다. 왜냐하면 사회속의 인간은 “나 자신”이 상대방으로서 “너”와 같이 존재할 수 있을 경우에만이 전제의 일부로서 존재할 수 있기 때문이다.
환경보호에 관한 국가목표규정의 기본법에 도입은 오랜 논의를 거듭한 결과의 산물이라고 할 수 있다. 단순히 독일의 통일을 계기로 하여 논의되고 도입되었다고 하기에는 약 15년간의 노력을 전혀 고려하지 않은 결론이라고 할 수밖에 없다.
기본법에 새로이 도입된 환경보호에 관한 국가목표규정은 주관적 권리를 국민에게 부여하는 것이 아니라, 국가권력에 일차적 명령을 부여하는 객관적 규범이다. 그러므로 환경보호에 관한 이 조항은 시민에게 어떠한 새로운 주관적 권리를 부여하는 않는다. 이 규정에 의하여 국가권력은 행위시에 환경보호에 관한 국가목표규정에 의하여 많은 영향을 받는다. 특히 입법부는 환경보호에 관한 입법적 의무를 지고, 다른 헌법성 과제를 수행하는 경우에도 이 조항에 의하여 영향을 받지 않을 수 없다.
환경보호에 관한 국가목표규정은 국가권력에 대하여, 즉 입법시 법률의 집행시 그리고 구체적 법적문제 대한 판단시에 헌법상의 환경보호에 관한 국가목표규정을 고려하지 않게 되면 헌법에 반하는 국가행위가 된다. 이러한 의미에서 국가목표규정인 환경보호에 관한 이 조항은 구속력있는 규범이다. 이러한 점에서 단순한 프로그람조항과 그 효력에 차이가 있다.
위에서 충분하게 언급된 바와 같이 환경보호에 관한 국가목표규정이 가지는 필연적 불확정성은 규범을 구체화하는 데에 대하여 입법자에게 많은 범위에서 형성재량을 부여하고 있다. 환경보호에 관한 이 조항이 객관적 규범이고 그 결과 개인에게 주관적 권리를 부여하지 않는다는 것이 국민의 기본권에 하등의 영향을 미치지 않는다고는 할 수 없다. 객관적 규범으로서 국가목표규정은 기본권의 해석을 위한 척도가 될 수도 있고 그 결과 기본권적 지위를 강화하는 기능도 하기 때문이다.
환경보호에 관한 국가목표규정은 그가 가지고 있는 필연적 추상성 때문에 행정과 사법에 대한 영향은 극히 예외적인 경우만 찾을 수 있다. 그러나 이 규범이 가지는 사회통합적인 요소, 즉 환경보호적 사회로의 통합을 위한 국가정책의 방향을 설정하는 데에 중요한 의미가 있음을 부인할 수 없다.
50년 이상 분단 한국도 통일이 독일과 같이 급작스럽게 다가올 수 있는 개연성이 충분히 있다. 통일된 이후에 전체 한국은 국가의 기본질서를 규정할 헌법을 제정하여야 한다. 새로 제정되는 헌법에 무엇을 담을 것인가는 급작스러움 통일이 되어서야 즉흥적으로 할 수 없다. 중요한 헌법적인 사항으로 등장하고 있는 환경보호를 위한 헌법규정의 도입은 환경보호가 현대 국가의 숙명적인 과제로 인식된 이후 필수적이다. 이제 우리에게 요구되는 것은 헌법의 어떠한 규범형식으로 환경보호에 관한 내용을 헌법에 규정할 것이며, 그 구체적인 내용은 무엇이어야 하는 것에 관하여 충분한 논의를 하여 준비를 하여야 한다. 독일의 경험이 우리에게 말하여 주는 바와 같이 이제 환경보호는 단순히 현재 지구상에 살아가고 있는 현세대만을 위하여서는 아니되고 우리가 전세대로부터 물러받은 자연적인 생활토대를 보전하여 후세대에게 전달하여야 하는 과제도 이제는 염두에 둘 때가 되었다.
