공원관리청의 공원사업 시행허가 거부처분의 재량권 일탈 여부(고등법원)
자. 서울고법 1998. 7. 8 97구51645
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【숙박시설공원사업시행허가거부처분취소】
【판결요지】
【주 문】
1. 이 사건 소 중 피고가 1997. 3. 25. 원고에 대하여 한 설악산 국립공원 장수대 집단시설지구내 숙박시설 공원사업시행허가 거부처분의 취소를 구하는 부분을 각하한다.
2. 피고가 1997. 2. 21. 원고에 대하여 한 설악산 국립공원 장수대 집단시설지구내 숙박시설 공원사업시행허가거부처분을 취소한다.
3. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1997. 2. 21. 및 1997. 3. 25. 원고에 대하여 한 설악산 국립공원 장수대 집단시설지구내 숙박시설 공원사업시행허가거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
아래 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑제3호증(을제4호증과 같다), 갑제4호증, 갑제6호증의 1, 2, 갑제5 내지 11호증, 을제2, 3, 5, 7호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
① 원고는 토산품 판매업, 부동산 임대업 등을 사업목적으로 1982. 12. 10. 설립된 법인인데, 1997. 1. 14. 피고에 대하여 강원 인제군 북면 한계리 산 82 일원 설악산국립공원내 장수대집단시설지구(이하 이 사건 지구라 한다)의 108,070㎡에 숙박시설(유스호스텔 3층건물 1동 및 여관 2층건물 2동)신축을 내용으로 하는 공원사업시행허가신청을 하였다.
② 이에 대하여 피고는 1997. 1. 27. 원고가 이 사건 지구에 대한 당초의 기본설계승인내용과 달리 유스호스텔 및 여관A동·B동의 부지내 위치와 건물형태를 변경하고 여관A동·B동의 부지면적을 다르게 하여(여관A동: 2,350㎡→2,500㎡, 여관B동: 2,350㎡→2,250㎡) 위 허가신청을 하였다는 이유로 이를 반려하였다.
③ 이에 원고는 위 여관의 부지면적을 당초 기본설계승인내용대로 변경하는 등 내용을 보완하여 1997. 2. 5. 피고에 대하여 재차 위 공원사업시행허가신청을 하였으나 피고는 같은 달 21. “이 사건 지구의 1986. 5. 19. 건설부고시 제72호에 의거 확정·고시된 기본계획에 따르면 공공사업의 주체가 이 사건 지구의 사유지 및 군유지를 우선 매입하여 토지소유권을 확보한 후 시설유치를 위한 부지조성, 상하수도, 전기·통신 등 기반조성공사를 시행하고, 숙박 및 상가의 민간주체사업부지는 사업시행자에게 분양토록 되어 있어 금번 신청된 유스호스텔 및 여관설치를 위한 공원사업시행은 위 사항이 먼저 선행되어야 가능하다”는 이유를 들어 위 허가를 거부하였다.
④ 이에 원고는 1997. 3. 17. 내무부로부터 비공원관리청이 수익자부담원칙으로 기반조성사업을 한 뒤 위 공원사업을 시행하는 것도 가능하다는 내용의 질의회신을 받아 같은 달 25. 피고에 대하여 위 공원사업시행허가신청을 다시 내려고 하였으나 피고가 위 신청의 접수 자체를 꺼리는 바람에 허가신청을 내지 못하였다.
2. 당사자의 주장
원고는, 첫째 이 사건 지구에 대한 당초 기본설계는 10여년전인 1986년에 이루어져 그 건물지붕재료가 “슬레이트”로 되어 있으나, 현재는 생산되지도 아니하고 미관상 보기도 좋지 않아 주변경관과 조화되며 경관이 수려한 “아스팔트 슁글”로 하는 등 당초와 동일한 면적범위내에서 현대감각과 현실성을 살리면서 현재의 법규정을 준수하여 원고가 위 1997. 1. 14. 공원사업시행허가신청서를 제출하였으나 피고는 단지 1986년도의 기본계획내용과 상이하다는 형식적인 사유(위치변경 및 건물형태 변경, 각 층별 용도 및 지붕벽재료가 상이하고, 여관등 대지면적이 상이함)를 들어 자의적으로 위 허가신청을 반려하는 위법을 저질렀고, 이에 원고가 내용을 다소 보완하여 위 1997. 2. 5.자 재허가신청은 내었으나 피고는 지난 10여년간 이 사건 지구에 대한 기반조성공사를 하지 않고 방치하고 있으면서 이 사건 지구안에 야영장, 화장실, 취사장 및 복합상가, 관리사무소, 호텔부지 및 야영장부지, 호안축조 등 여타시설에 대한 공원사업시행허가를 내준 바도 있는데도 느닷없이 공공사업의 주체가 이 사건 지구의 토지소유권을 확보한 후 기반조성공사를 먼저 시행하여야만 위 공원사업허가가 가능하다는 이유를 들어 위 허가를 거부한 것은 형평과 신뢰보호의 원칙에 반하는 조치로서 위법·부당하다고 할 것이므로 위 1997. 2. 21.자 거부처분은 취소되어야 하고(다만 피고의 위 1997. 1. 27.자 거부처분은 그 후 허가신청내용이 보완되어 피고가 더 이상 이를 문제삼지 않고 있으므로 원고도 위 일자 거부처분에 대하여는 취소를 구하지 아니한다), 둘째 피고가 원고의 위 1997. 3. 25. 위 공원사업허가신청에 대하여도 환경부 및 문화재관리국 등과 협의를 하여야 한다는 종전과 전혀 다른 이유로 위 허가신청을 반려한 것은 법적인 아무런 근거없이 한 위법한 처분이므로 위 1997. 3. 25.자 위 거부처분 또한 취소되어야 한다고 주장하고, 이에 대하여 피고는, 이 사건 지구와 같은 집단시설지구는 공공기관에서 일괄 개발한 뒤 수요자에게 분양하는 방법이 집단시설지구를 일관성있게 개발하는 가장 합리적인 방법이라 할 것이므로 비록 이 사건 지구에 대한 기본계획이 승인된지 10여년이 지나도록 기반조성공사가 이루어지고 있지 않다는 것만으로는 피고의 위 불허가처분이 위법·부당하다고 할 수 없다고 주장한다.
3. 관련법령
자연공원법 제2조, 제7조, 제10조, 제13조, 제14조, 제16조, 제21조, 제22조, 제49조의2,
자연공원법시행령 제9조, 제10조, 자연공원법시행규칙 제8조, 제9조,
공원관리청의 직무대행에 관한 고시(1991. 6. 4. 내무부 고시 제91-5호)
4. 판 단
가. 먼저 원고의 첫째 주장에 관하여 보건대, 갑제5, 6호증의 각 1, 2, 갑제7호증의 1 내지 5, 갑제8 내지 10, 12, 13호증, 갑제14 내지 17호증의 각 1, 2, 갑제18호증, 갑제19호증의 1 내지 4, 갑제20, 21호증의 각 기재 및 영상에 변론의 전취지를 종합하면, ① 이 사건 지구는 원고 대표이사인 소외 양영유 소유의 사유지와 그 밖의 국공유지로 구성되어 있는데, 1970. 3. 25. 건설부고시 제28호로 설악산국립공원지구로 지정된 후 1979. 7. 24. 건설부고시 제104호, 1985. 4. 26. 건설부고시 제181호, 1989. 1. 26. 건설부고시 제31호에 의하여 공원계획이 각 변경되어 온 소위 내설악산내 유일의 집단시설지구인 사실, ② 한편 위 공원계획에 따라 1986. 5. 19. 건설부공고 제72호로 이 사건 지구에 가로망(소로, 산책로), 상하수도관로, 전기·통신 등의 기본시설과 숙박시설지(호텔 1동, 유스호스텔 1동, 여관 2동), 상업시설지(상가 1동), 공공시설지(관리사무소 1동, 공중변소 1동) 및 기타시설지(장수대 1동, 공중변소 3동, 취사장 2동, 매표소 1동) 등의 건축물시설을 각 설치하는 내용의 설악산국립공원내 장수대집단시설지구 기본설계가 공고된 사실, ③ 피고는 1991. 10. 17. 소외 주식회사 명성라이프에 대하여 이 사건 지구내 상가신축공원사업시행허가를 하였고, 현재까지 이 사건 지구내에 야영장내 공중화장실 2개동 및 공동취사장 2개동, 지상 3층 지하 1층의 휴게소 건물 1동 등이 이미 건립되어 있으며, 이 사건 지구외에 설악산국립공원 장수대관리분소가 건립되어 있는 사실, ④ 원고는 피고로부터 위 1997. 2. 21.자 거부처분을 받고 같은 달 2. 24. 강원도지사와 내무부장관에 대하여 이 사건 지구에 민간주체로 기반시설 설치후 공원사업시행이 가능한지 여부에 대한 질의를 하였는데, 같은 해 3. 5. 강원도지사로부터 “이 사건 설악산국립공원관리청인 피고가 사업비 확보난으로 공영방식으로 기반시설을 할 수 없을 때는 기부채납의 조건으로 수익자부담원칙에 준하여 민자로 기반시설을 설치할 수도 있다(속리산국립공원내 용화집단시설지구는 개발자체가 민자에 의하여 추진되고 있다)”는 내용의 회신을 받았고, 같은 해 3. 7. 내무부장관으로부터 “이 사건 지구에 대한 위 기본설계내용 중 투자사업계획에 의하면 공원관리청이 이 사건 지구내 토지 매입 및 기반시설공사를 시행하고 비공원관리청인 민간사업주체가 그 사업부지를 분양받아 사업을 시행하도록 되어 있으므로 먼저 공원관리청에 의하여 기반시설공사가 완료된 뒤 사업부지를 분양받아 위 공원사업시행허가를 신청
하는 것이 원칙이나 이 사건 지구와 같이 기본설계공고 후 10여년이 지도록 토지매입 및 기반조성공사가 전혀 이루어지고 있지 않은 경우는 공원관리청이 기본설계공고의 내용, 관계법령저촉여부, 사업시행시기의 완급판단, 기타 사업시행시 문제점 등을 종합적으로 검토한 후 비공원관리청이 수익자부담원칙으로 기반시설을 설치하면서 사업을 시행하는 것이 오히려 바람직하다”는 내용의 회신을 받은 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
위 인정사실에 의하면, 이 사건 지구가 공원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호·관리를 위하여 공원 시설이 집단화되어야 할 곳으로서 그 탐방휴양객을 위하여 그 시설이 통일적이고 일관성있는 계획하에 설계되고 설치되어야 할 필요성이 있고, 또한 이 사건 지구에 대한 기본계획상 공원관리청이 토지 매입 및 기반시설공사를 완료한 뒤 민간에게 토지를 분양하는 소위 공공형의 개발방식을 취하도록 되어 있다 하더라도, 비공원관리청에 대한 공원사업시행허가시 반드시 위 개발방식에 의한 기반조성공사가 선행되지 않으면 안된다는 법령상의 근거도 없을 뿐만 아니라, 이 사건 지구내에 원고 대표이사의 소유 토지(위 숙박시설신축예정지) 외에 다른 사유지가 없어 굳이 공원관리청이 이 사건 지구내 토지매입을 한 뒤 다시 원고에게 이를 분양할 필요성도 크지 않고, 위 기본계획이 공고된 뒤 10여년이 지나도록 공원관리청에 의하여 기반조성공사가 전혀 이루어지지 않고 있으며, 나아가 위 기반조성 등이 이루어지지 아니한 상태하에서도 야영장 취사장, 휴게소 등의 건축물이 축조되고 상가신축공원시설허가 마저 난 적이 있고, 원래의 공원관리청이라고 할 수 있는 내무부장관 등이 위 민간주도(참여)형 개발방식에 의한 기반조성공사도 가능하다는 공적 견해를 표명하고 있는데도 피고가 위 공공형의 개발방식에 의한 기반시설공사가 선행되어야 한다는 사유를 들어 위 허가거부처분을 한 것은 형평의 원칙에 반하여 재량권을 남용한 처사로서 위법·부당하다 할 것이므로 이 점을 지적하는 원고의 첫째 주장은 이유있다.
나. 다음 원고의 둘째 주장에 관하여 보건대, 원고가 내무부장관과 강원도지사로부터 온 위 질의회시를 근거로 피고에 대하여 세 번째로 위 공원사업시행허가신청을 하려고 하였으나 피고 직원이 접수를 꺼리는 바람에 이를 하지 못한 사실은 앞서 본 바와 같고, 갑제1호증의 1, 갑제1호증의 2(을제9호증과 같다), 을제8호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 피고의 위 1997. 1. 27.자 허가신청반려처분과 위 1997. 2. 21.자 불허가처분에 대하여 불복하여 위 각 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하면서 그 신청서상에 위 각 처분의 위법성을 주장하는 외에 위 각 처분이 있은 뒤에 원고가 위 내무부장관 등으로부터 받은 질의회시를 피고에게 제출하면서 그 허가여부에 관하여 협의하였더니 피고가 환경부나 문화재관리국 등 타부처와의 협의가 필요한 사항이라고 하면서 허가할 수 없다는 식으로 납득할 수 없는 행위를 하고 있다는 내용을 덧붙인 사실, 이에 국무총리행정심판위원회는 위 심판청구를 심리함에 있어 원고의 위 심판청구원인에 적시된 사실관계를 오해하여 마치 원고가 피고에 대하여 세 번째로 위 공원사업시행허가신청을 하였고 피고가 관련부서와의 협의사항이라는 이유로 1997. 3. 25. 위 세 번째 허가신청 마저 반려처분한 것으로 보고 원고가 마치 “피고가 1997. 3. 25. 원고에 대하여 한 이 사건 지구내 숙박시설공원사업시행허가신청반려처분을 취소한다”라는 심판을 구하는 것처럼 청구취지를 임의로 정리한 다음 그 이유에서 위 공공형의 개발방식이 가장 합리적이므로 이 사건 지구에 대한 기본계획의 고시후 10여년이 지나도록 토지매입과 기반조성공사가 이루어지고 있지 않다는 사유를 들어 피고의 위 반려처분이 위법하지 않다는 취지의 의결을 하였고 이에 재결청인 내무부장관이 1997. 10. 31. 원고의 위 심판청구를 기각하는 재결을 한 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
앞서 본 법령에 의하면 비공원관리청이 공원사업허가를 받기 위하여서는 공원관리청에 소정의 서류를 첨부한 허가신청서를 제출하여야 할 것인데, 위 인정사실에 의하면 원고가 1997. 3. 25. 피고에게 위 허가신청서를 내지 않고 그냥 돌아옴에 따라 피고의 위 1997. 3. 25.자 공원사업허가신청반려처분 혹은 불허가처분 자체도 없었다고 할 것이므로 원고가 피고의 위 공원사업허가신청접수거부 자체를 문제삼아 이의 위법성을 다투는 것은 별론으로 하고, 위와 같은 행정심판의 잘못에도 불구하고 존재하지 아니하여 처분사유 조차 알 수 없는 허가신청반려처분을 쟁송대상으로 그 취소를 구할 수는 없다 할 것이므로 위 부분에 대한 이 사건 소는 결국 부적법하다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 소 중 피고가 1997. 3. 25. 원고에 대하여 한 이 사건 지구내 숙박시설 공원사업시행허가거부처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 피고가 1997. 2. 21. 원고에 대하여 한 설악산 국립공원 장수대집단시설지구내 숙박시설 공원사업시행허가거부처분의 취소를 구하는 부분은 이유있어 이를 인용하며, 소송비용은 일부 패소자인 피고의 전부 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 황인○(재판장), 강형○, 이상○
