불분명한 폐기물처리업 사업계획서에 대한 부적정 통보처분이 정당하다고 본 사례(고등법원)
대전고법 1997. 8.22. 선고 97구483 판결
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불분명한 폐기물처리업 사업계획서에 대한 부적정통보처분이 정당하다고 본 사례
【판결요지】
【변론종결】 1997. 7. 11.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1996. 5. 30. 원고에게 한 폐기물처리사업계획서 부적통보처분을 취소한다라는 판결.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
갑 제2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 을 제1호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 1996. 5. 27. 피고에게 폐기물관리법(이하 법이라 한다) 제26조제1항 및 법 시행규칙 제17조제2항의 규정에 의거하여 생활폐기물 및 사업장생활계폐기물의 수집.운반을 영업대상으로 하는 폐기물처리업 사업계획서를 제출하였으나, 피고는 쓰레기 종량제 실시로 쓰레기 발생량이 1일 712톤에서 477톤으로 34% 감소되어 현재의 보유 인력장비로 수집.운반 능력이 충분하고, 쓰레기 발생량 감소로 인해 기존의 4개 대행업체도 인력장비를 감축한 실정이라는 이유로 1996. 5. 30. 원고의 폐기물처리업 사업계획서에 대해 부적결정을 하고 이를 원고에게 통보(이하 이 사건 처분이라 한다)한 사실을 인정할 수 있고 반증없다.
2. 당사자들의 주장
가. 원고의 주장
원고는, 피고가 쓰레기 종량제 실시 이후 쓰레기 발생량이 감소하고 현재의 인력장비로도 쓰레기 처리가 충분하다는 이유로 원고의 폐기물처리사업계획서가 부적하다고 결정하는 이 사건 처분을 하였으나, 청주시의 현재 1일 쓰레기 발생량은 1,071톤으로 피고가 주장하는 477톤보다 훨씬 많고, 쓰레기 종량제 실시 초기에는 일시적으로 쓰레기 발생량이 감소하였으나 현재는 다시 증가추세에 있어 청주시의 경우 1996년에는 1995년도에 비해 44.3%의 쓰레기가 증가하여 90,965톤에 이르고, 더욱이 현재 추진중이거나 계획중에 있는 분평지구, 가경3지구, 하복대, 용정동 지구등 대단위 인구밀집 시설이 완료되면 10만명 이상의 인구증가가 예상되어 쓰레기 발생량도 당연히 증가할 것으로 예상되는데, 현재 쓰레기 운반업을 하고 있는 업체의 장비는 모두 노후된 구식장비로서 이를 가지고는 현재의 쓰레기 발생량도 효율적으로 수집.운반할 수 없는 지경이고, 법은 업체수와 관계없이 요건에만 맞으면 폐기물처리업을 허가하여 자유경쟁을 통해 쓰레기 문제를 해결하도록 하고 있어 폐기물처리업 사업계획서에 대한 적정여부 심사는 기속행위에 속하며, 원고가 제출한 사업계획서는 법규정에 적합한 사업계획서인데도 불구하고 피고가 이를 부적하다고 보고 한 이 사건 처분은 어느모로보나 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다.
나. 피고의 주장
피고는, 원고가 생활폐기물을 수집.운반하는 폐기물처리업을 할 목적으로 폐기물처리업 사업계획서를 제출하였다고 주장하고 있으나, 사업계획서에는 영업대상 폐기물이 생활폐기물 및 사업장생활계폐기물 수집.운반업이라고 기재되어 있는 반면 수집.운반계획서의 영업대상에는 대표적인 생활폐기물인 음식쓰레기 등은 전혀 기재되어 있지 아니하고 오히려 지정폐기물 내지는 건설폐기물로 분류됨이 상당한 광재, 분진, 폐주물사, 폐내화물, 폐목재류, 폐플라스틱류 등 만이 기재되어 있어 원고가 수집.운반하고자 하는 폐기물이 구체적으로 어느 것인지 불분명할 뿐만 아니라 사업계획서와 수집.운반계획서에 서로 모순이 있고, 원고가 생활계폐기물을 수집하여 운반할 장소로 기재한 청주시 위생매립장은 피고가 관내에서 배출되는 생활폐기물을 처리할 목적으로 생활폐기물의 발생량 및 증가추이를 감안하여 설치한 곳으로서 위 매립장에는 생활폐기물 외의 폐기물(사업장폐기물, 건설폐기물 등)을 반입처리할 수 없는데도 불구하고 원고가 생활폐기물이라고 도저히 볼 수 없는 폐기물들을 위 매립장에 운반하겠다며 제출한 폐기물 사업계획은 그 자체로 부적한 것이고, 현재의 인력장비로도 관내에서 발생하는 생활폐기물을 충분히 처리하고 남을 여력이 있어, 원고가 제출한 사업계획서는 어느모로보나 부적하므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유없다고 주장한다.
3. 관계법령
가. 법 제2조는 폐기물을 발생원에 따라 생활폐기물과 사업장폐기물로 크게 구분하여 생활폐기물은 사업장폐기물 외의 폐기물을 말하고, 사업장폐기물은 대기환경보전법.수질환경보전법 또는 소음.진동규제법의 규정에 의하여 배출시설을 설치.운영하는 사업장 기타 대통령령이 정하는 사업장에서 발생되는 폐기물을 말한다고 규정하는 한편 지정폐기물이라 함은 사업장폐기물중 폐유.폐산 등 주변환경을 오염시킬 수 있는 유해한 물질로서 대통령령이 정하는 폐기물을 말한다고 규정하고 있고, 제4조제1항, 제8조제1항 등은 시장.군수.구청장등 지방자치단체의 장은 관할구역에서 발생하는 폐기물의 수집.운반.처리등에 대한 기본계획을 세워 폐기물이 적정처리될 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있으며, 제12조는 폐기물을 수집.운반.보관.처리하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준 및 방법에 의하여야 한다고 규정하고 있고, 제13조제1항, 제3항은 시장.군수.구청장은 관할구역 안에서 배출되는 생활폐기물을 수집.운반.처리하여야 하되, 조례가 정하는 바에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자에게 이를 대행하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 제24조제1항제1호는 사업장폐기물을 배출하는 사업자는 사업장 안에서 발생하는 모든 폐기물을 적정하게 처리하여야 한다고 규정하고 있고, 제25조는 사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 법이 정한 폐기물처리업자등에게 위탁하여 이를 처리하여야 한다고 규정하고 있으며, 제26조제1항은 폐기물의 수집.운반 또는 처리를 업으로 하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 기준에 의한 시설.장비.기술능력.자본금을 갖추어 업종별로 시.도지사의 허가를 받아야 하며 지정폐기물을 포함한 사업장폐기물을 대상으로 하여 폐기물처리업을 하고자 하는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다.
나. 한편 법 시행령 제6조제1호는 법 제12조의 규정에 의한 폐기물의 수집.운반.보관.처리는 환경오염이 최소화되도록 환경부령이 정하는 구체적 기준과 방법에 따라 행하도록 규정하고 있고, 법 시행규칙 제17조제2항은 법 제26조제1항의 규정에 의하여 폐기물처리업의 허가를 받고자 하는 자는 별지 제5호 서식의 사업계획서에 처리대상 폐기물의 수집.운반 또는 처리계획서(1호), 시설설치 계획서(2호), 기술능력확보계획서(3호)를 첨부하여 주된 영업소의 소재지를 관할하는 시.도지사 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 시.도지사 또는 지방환경관서의 장은 제2항의 규정에 의하여 제출된 사업계획서에 대하여 이를 검토한 후 사업계획의 적정여부를 신청인에게 통보하여야 한다고 규정하고 있으며, 제4항은 제3항의 규정에 의하여 적정통보를 받은 자는 시설.장비.기술능력.자본금을 갖추어 사업계획의 적정통보를 받은 날로부터 1년 이내에 폐기물처리업 허가신청서를 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 법 시행규칙 제6조제1항 및 이에 따른 별표4는 폐기물의 수집.운반.보관.처리에 관한 구체적기준 및 방법을 1. 생활폐기물의 기준 및 방법, 2. 지정폐기물외의 사업장폐기물(건설폐기물을 제외한다)의 기준 및 방법, 3. 사업장 폐기물중 건설폐기물의 기준 및 방법, 4. 지정폐기물의 기준 및 방법, 5. 기타 폐기물의 수집.운반.보관.처리기준 등으로 나누어 자세히 규정하고 있고, 제17조제1항 및 이에 따른 별표6의 1.항은 폐기물 수집.운반업의 기준이 되는 시설.장비.기술능력.자본금을 가. 생활폐기물 및 사업장폐기물을 수집.운반하는 경우, 나. 사업장배출시설폐기물을 수집.운반하는 경우, 다. 건설폐기물을 수집.운반하는 경우, 라. 지정폐기물을 수집.운반하는 경우로 구분하여 그 기준을 다르게 규정하는 한편 위 별표6의 비고 14번은 사업장폐기물이라 함은 사업장폐기물중 대기환경보전법.수질환경보전법 또는 소음.진동규제법의 규정에 의한 배출시설의 설치.운영과 관련하여 배출되는 폐기물과 건설폐기물 및 지정폐기물을 제외한 폐기물을 말한다고 규정하고 있고, 충청북도사무의위임및위탁에관한조례 제2조제1항은 충청북도지사가 가지고 있는 법 제26조 소정의 폐기물처리업 허가를 시장.군수 에게 위임한다고 규정되어 있다.
4. 판 단
가. 살피건대 위에서 본 관계규정을 종합해보면 위 제규정의 취지는 지방자치단체의 장인 피고에게 관할구역에서 발생하는 폐기물이 적절히 처리될 수 있도록 기본계획을 세우고 이를 관리.시행하여야할 의무를 부과하는 한편 원고가 하고자 하는 것과 같은 폐기물의 수집.운반처리업에 대하여는 폐기물의 특성에 따라 생활폐기물, 지정폐기물, 건설폐기물, 지정폐기물외의 사업장폐기물, 사업장폐기물중 건설폐기물, 사업장생활계폐기물, 사업장배출시설계 폐기물별로 구분해서 폐기물 수집.운반처리의 기준과 시설.장비.기술능력.자본금 등을 다르게 규정하여 폐기물이 적절히 처리될 수 있도록 하고, 폐기물을 처리하고자 하는 자는 폐기물처리업허가신청을 하기 전에 폐기물처리와 관련된 사업계획서를 제출하여 관할구역 안에서 발생하는 폐기물이 적절히 처리되도록 전체적으로 계획을 세우고 관리, 감독할 의무가 있는 피고로부터 사업의 적정여부를 먼저 판단받도록 함으로써 불필요한 인력과 자본의 낭비를 피하고 각 종류별로 다를 수밖에 없는 폐기물의 적정한 처리를 도모하는데 그 목적이 있다 할 것이므로, 피고는 관할구역에서 발생하는 폐기물의 양과 종류, 처리시설과 처리능력 등을 기본계획에 비추어 종합적으로 살펴서 폐기물처리업사업계획서의 적정여부를 재량으로 판단할 수 있다할 것이다.
나. 그러므로 폐기물의 수집.운반업을 하고자 하는 자는 먼저 수집.운반하고자 하는 폐기물의 종류를 구체적으로 명시한 사업계획서를 제출함으로써 사업계획이 법령이 정한 기준에 부합하는지 여부 등을 살필 수 있게 하여야 한다 할 것인데, 원고가 제출한 사업계획서(을 제1호증)에는 영업대상폐기물이 생활폐기물 및 사업장생활계 폐기물이라고 분명하게 기재되어 있어 사업계획서에 기재에 의하면 생활폐기물은 물론 일부 사업장폐기물까지 영업대상으로 하고자 하는 것(위에서 본 바와 같이 사업장생활계폐기물이란 사업장폐기물중 건설폐기물과 지정폐기물등을 제외한 폐기물을 말하므로 사업장생활계폐기물도 기본적으로는 사업장 폐기물이다)으로 보이는데 반해 목적에는 생활폐기물을 수집.운반하는 것으로 기재되어 있고, 폐기물 수집.운반계획서에는 영업대상폐기물에 통상 생활폐기물로 인정될 수 있는 것들은 전혀 기재되어 있지 아니하고 오히려 건설폐기물로 구분함이 상당한 폐목재류, 폐플라스틱류등과 같은 지정폐기물로 구분될 수 있는 광재, 분진, 폐주물사 등만이 기재되어 있어 사업계획서, 목적, 수집.운반계획서에 기재되어 있는 대상폐기물의 종류가 모두 달라 원고가 과연 어떤 폐기물을 영업대상으로 하겠다는 것인지조차 불분명하고(전체적으로 볼 때는 생활폐기물만을 영업대상으로 한 것이라는 원고의 주장과 달리 생활폐기물외에 일부사업장폐기물과 건설폐기물 등도 영업대상으로 하겠다는 취지의 사업계획서로 해석된다), 또 원고가 작성 제출한 수집.운반계획서에는 폐기물의 운반장소가 청주시 위생매립장으로 기재되어 있으나, 갑 제3호증의 2, 을 제2, 3, 4호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 위 매립장은 피고가 관할구역에서 발생하는 생활폐기물을 처리하기 위하여 설치한 곳으로 인정되므로 위 매립장으로는 사업장폐기물의 반입이 불가능하고, 또한 위 증거들에 의하면 쓰레기 종량제 실시 이전에는 1일 평균 712톤 정도의 생활폐기물이 위 매립장으로 운반 처리되었으나 1995. 1. 1. 쓰레기 종량제가 실시되면서부터는 1일 평균 477톤(연간 174,018톤)의 생활폐기물이 반입처리됨으로써 위 매립장에서 처리되어야할 생활폐기물의 발생이 종전에 비해 34%나 감소(갑 제6, 7, 11호증의 기재만으로는 위 인정사실을 뒤집기 부족하다)하여 피고 및 현재의 수집.운반 대행업체들이 보유하고 있는 인력.장비로도 생활폐기물의 처리능력이 충분할 뿐만 아니라 오히려 인원등이 감축된 실정에 있는 사실을 인정할 수 있으므로 생활폐기물의 발생량과 충분한 처리능력 등을 감안해 볼 때 현재로서는 굳이 새로운 생활폐기물 수집.운반을 위한 업체를 증설할 필요성은 없다고 보인다.
다. 따라서 피고는 원고가 제출한 사업계획서에 대하여 관할구역에서 발생하는 폐기물의 종류와 발생량, 처리시설 및 처리능력등 폐기물의 적정한 처리를 위한 기본계획에 비추어 종합검토한 결과 원고가 제출한 사업계획서는 어느 폐기물을 대상으로 수집.운반업을 하겠다는 것인지조차 불분명할 뿐만아니라 앞뒤 모순이 있고, 원고가 폐기물을 운반할 장소로 기재한 청주시 위생매립장은 생활폐기물을 위해 설치한 곳으로 그곳으로는 생활폐기물외에 원고가 사업계획서에 기재한 폐기물들의 반입이 불가능하며, 관할구역에서 발생하는 생활폐기물에 대하여는 현재 보유하고 있는 인력과 장비, 시설로 충분히 처리하고도 남을 여력이 있으므로 굳이 인력과 자본을 낭비해가며 새로운 폐기물업체를 신설해야만 할 아무런 필요가 없다고 인정하고 원고의 폐기물처리업사업계획서에 대하여 부적정 판단을 한 것은 관내에서 발생하는 생활폐기물의 적정처리를 위해 그 재량범위내에서 한 정당한 처분이라 할 것이다.
원고는, 피고가 쓰레기 종량제 실시로 쓰레기 발생량이 큰 폭으로 감소하여 생활폐기물의 수집.운반능력이 충분하다는 이유로 원고의 사업계획서에 대한 부적정 통보를 하였으므로, 이제와서 위 사유 이외에 사업계획서 자체의 내용에 불분명하고 모순된 점이 있다거나 청주시 위생매립장으로는 생활폐기물외의 폐기물을 운반할 수 없다는 사유를 추가로 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장할 수 없다고 주장하나, 위에서 본 이 사건 처분의 경위등에 비추어보면 피고의 이 사건 처분취지는 원고가 제출한 사업계획서는 영업대상 폐기물의 종류조차 불분명하고 모순이 있을 뿐만아니라 생활폐기물외의 폐기물의 반입이 불가능한 청주시 위생매립장에 건설폐기물등 생활폐기물외의 폐기물을 운반하는 것으로 기재되어 있어 그 기재 자체만으로도 사업계획서가 당연히 부적정하다는 전제하에, 목적등에 기재되어 있는 것처럼 생활폐기물만을 수집.운반하기 위한 신청이라 하더라도 현재의 처리능력으로도 충분하여 부적정하다는 의미로 해석되는바, 그렇다면 피고가 이 사건 소송을 통해 주장하는 사유들은 모두 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적으로 동일한 것으로서 당초의 처분사유에 모두 포함되어 있다고 봄이 상당하므로 피고가 당초처분과 전혀 별개의 사유를 내세워 원고의 신청이 부적하다고 주장함을 전제로 하는 위 주장을 포함한 원고의 주장들은 결국 모두 이유없고, 달리 이 사건 처분에 어떤 위법이 있음을 찾아볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 우의○(재판장), 신동○, 김명○
