김포공항 소음 소송에 관한 보고
변호사 崔 榮 東
1. 김포공항 소송의 경과
가. 김포공항의 연혁
연도별 활주로의 연혁은 다음과 같습니다.
1939 년 최초 건설된 김포 공항은 1951년부터 1957년까지 미군이 사용하다가 1958. 1. 30. 김포국제공항으로 지정되어 현재까지 사용되어 오고 있습니다. 최초 국제공항으로 사용될 당시에는 (국제, 국내선)1,539㎡의 공항이었으나 1971년, 1975년, 1982년 수회 확장하여 3,600 × 45m의 제1활주로와 3,200 × 60m의 제2활주로를 확보한 대규모 공항이 되었습니다.
나. 김포공항 운영현황
1989년 기준 연 99,155 편의 비행기가 이용하였는데 매년 약 10%내외씩 증가하여 1998.년에는 210,011 편의 비행기가 이용하고 있고, 일일시간대별 운항현황을 보면 오 전 6:00부터 오 후 23:00까지 운항하는데 대략 한시간당 40편정도이며 오전 9:00이전과 저녁 21:00이후에는 감축운항하고 있습니다. 하루 평균 운항 횟수는 592편 정도가 됩니다.
다. 피해의 내용
김포공항 주변의 주민들의 피해를 간략히 설명하면 다음과 같습니다.
소음 그 자체로 인한 고통이 가장 크고 소음으로 인하여 정신집중이 잘 안되고 대화에 장해를 받으며 전화통화나 음악감상이 어려우며 또 항공기가 머리 위로 날아다님으로 불안감이 조성되고, 자신도 모르게 신경질적이 되는 등 심리적 정신적 고통을 호소하고 있습니다. 그리고 난청 이명 수면 부족으로 인한 질병 등 신체적 이상이 보고되는 경우도 있습니다.
2. 국내법상 대책의 내용
가. 항공기 소음대책 연혁
대한 민국 정부도 이러한 소음문제를 인식하고 이에 대하여 대책을 마련하여 시행하고 있습니다. 이러한 대책은 80년대 후반부터 조금씩 시행되었는데 그 내용을 보면 다음과 같습니다.
87. 8. : 심야시간(23:00 ∼ 06:00) 정비 및 운항규제
88. 1. : 고소음 항공기(DC-8, B707)운항금지
91.12. 14. : 항공법 개정(소음관련조항 신설)
92. 8. 17. : 항공법 시행령 개정 (소음대책수립 및 시설물 설치제한 등)
93. 2. 13. : 항공법 시행규칙 개정 (소음지역지정 및 소음대책사업 시행범위)
93. 6. 21. : 김포공항주변 항공기 소음피해지역 및 소음피해예상지역지정고시
(김해공항 : ’94. 9. 1, 제주공항 : ’93. 7. 1)
95. 7. 14. : 항공법 시행규칙 제272조 개정 공포(소음대책 사업범위 확대)
– T.V수신장애대책
– 공동이용시설의 설치 지원 및 학교냉방시설 설치지원
95. 10. 2. : 김포국제공항 소음대책위원회 구성
98. 9. 18. : 항공법 시행규칙 개정(3종구역 가,나지구 구분)
나. 항공법상 소음 대책의 내용
대한민국 정부의 항공기 소음대책은 주로 항공법에서 규정하고 있는 이주대책 소음방지책등입니다. 이러한 입법은 일본의 예를 참고한 것으로 보입니다.
항공법에 따른 소음대책의 내용을 보면 다음 표와 같습니다.
구분 지역 소음영향도(단위:WECPNL) 소음방지대책
소음피해지역 제1종지역 95이상 이주대책
제2종지역 90이상 95미만
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소음피해 제3종지역 가지구 85이상 90미만 TV수신장애대책
예상지역 나지구 80이상 85미만 학교냉방시설 설치지원
공동이용시설 설치지원
주택방음시설 설치
(1) 주택 방음공사
소음의 차단효과가 미약한 기존 창문 및 출입문 등을 방음효과가 높은 복층유리(페어유리)로 제작된 방음 창문과 방음 출입문으로 교체하며 필요에 따라 천장 등을 개조하는 사업으로써 여기에 소요되는 비용은 한국공항공단에서 부담하고 있습니다 .
주택 방음공사 대상 지역은 2종 지역과 3종 지역이며 방음공사는 상기 해당 지역가옥중 희망하는 가옥에 1회에 한해 설치합니다.
(2) T.V. 수신 장애 대책
항공기가 지나갈 때 T.V.의 수신 장애가 발생하는데 이를 해소하기 위한 대책으로 유선 방송 및 케이블 방송시설의 설치를 추진 중에 있습니다.
(3) 학교의 냉방기 설치
학교에 방음창이 있다고 하더라도 학교의 경우 냉방기가 설치되어 있지 아니하면 여름철에는 아무런 효과가 없기 때문에 냉방기 설치를 하고 있습니다.
그러나 이러한 조치는 일반 주택의 경우에도 마찬가지로 적용되어야 할 것입니다 .
(4) 기타
노인정의 설치 기타 복지 시설의 무료 설치를 추진하고 있으나 소음 방지책과는 직접 관련있는 조치들은 아닙니다.
다. 항공법상 대책의 문제점
(1) 소음방지대책의 불충분성
건설교통부가 소음 방지 대책으로 제시하고 있는 주택소음방지시설의 구체적인 내용은 주로 소음 방지창입니다. 그러나 소음방지창은 여름에는 아무런 효과가 없는데다 다른 계절에도 그 방음효과가 적습니다. 피신청인은 방안에서의 소음도가 소음 방지창으로 현저히 감소한 것으로 주장하고 있지만 실제 주거에서의 체감 소음도는 감소하지 않았습니다.
항공법상 소음방지책으로 소음방지창을 시공한 이후인 1998. 이후에도 위 제4항과 같은 피해가 보고되고 있는 점으로 보아 실제 소음도의 저하 정도는 그다지 크다고 볼 수 없습니다.
주거외 공간에 대한 대책이 학교를 제외하고는 전무하여 상거래에 있어서의 대화의 어려움이나, 공공시설 이용시의 대화의 어려움이 있다는 점이나, 기타 주위 환경을 이용한 활동 (산책을 하거나 운동을 하거나 야외에서의 회합을 가지는 것 등이 불가능합니다.)에 불편을 받고 있다는 점은 무시되고 있습니다.
아직은 방음창이 설치된 주거보다 설치되지 않은 주거가 더 많으며, 방음창이 설치된 경우도 상당수의 주민들이 소음방지창을 직접 설치한 경우가 피신청인이 설치한 경우보다 훨씬 더 많은 형편입니다.
(2) 소음방지 대책의 의무 이행의 임의성
항공법상 소음방지 대책에는 의무 이행 기간이 명시되어 있지 않고 대책을 이행하지 않을 때 강제할 수 있는 방법이 없습니다. 또 대책의 내용이 불만족스러워도 대책의 내용을 보충하거나 변경해달라는 권리가 인정될 수 있는지 명백하지 아니합니다.
항공법상 대책은 행정청 입장에서 대책이지 주민들 입장에서 권리로서 인정받는 것은 아닙니다. 피신청인이 재원이 부족하다거나 기타 다른 이유로 소음 방지 대책을 불충분하게 세우거나 지연하여도 아무런 대응책이 없는 형편입니다. 이런 까닭으로 신청인들은 피해의 배상을 통해 피신청인의 의무 이행을 간접 강제하려는 것입니다.
(3) 소음피해지역 분류상의 문제점
건설교통부가 분류 기준으로 삼은 1종 2종 3종의 소음도 기준은 현실에서 받는 피해를 충분히 반영하고 있지 못하며 3종 지역으로 분류되고 있지 않은 많은 지역에서도 소음의 고통을 호소하고 있는 실정입니다. 건설교통부가 기준으로 하고 있는 소음기준 자체가 국제적인 수준보다 낮습니다.
또 측정 장소 위치 및 시기에 따라 소음도가 달라질 뿐 아니라 항공기의 운항의 빈도가 많은 시기와 적은 시기, 항로에 따라 소음도가 달라진다는 사실을 충분히 고려하지 못하고 있습니다.
신청인들 중 다수가 측정 장소가 잘못되었거나 부족하다고 주장하고 있으며 측정 장소가 잘 선정되었다고 하더라도 아파트 같은 경우 1층과 고층의 소음도가 다른 것인데도 고층의 소음도를 반영할 수 없는 위치에서 측정을 한 사례도 있으며 계절에 따라 항로가 바뀌면서 소음도가 달라지는데도 소음 측정의 횟수나 시기가 적절치 않아 이러한 점들이 반영되지 않고 있다고 합니다.
그 결과 신청인들이 받는 현실의 소음도와 건설교통부의 측정치 사이에 괴리가 발생하였습니다.
3. 소송 준비의 경과
가. 김포공항 소음 소송의 시작
제가 처음부터 관여한 것이 아니라서 정확히는 알 수 없지만 1999. 4. 경부터 한국의 시민단체인 참여연대에 김포공항 소음문제를 호소하는 제보가 여러 건 접수되었고 참여연대는 내부 검토 결과 이 문제를 가지고 소송을 제기하기로 결정하였습니다.
그리하여 김포공항 주변의 주민들과 접촉하기 시작하였는데 이 지역에 지역조직이 없는 참여연대로서는 기존의 지역 조직의 도움을 받을 필요가 있엇고 그리하여 환경운동연합 지역 조직과 협력을 모색하였습니다.
도 당시 참여연대에서 활동하던 저는 민변 환경위 회원이기도 하였기 때문에 환경위원회에 이를 보고하였고 환경위원회에서도 이 소송의 공익성을 인정 참여연대와 함께 이 소송을 준비하기로 결정하였습니다.
그리하여 2명의 변호사와 2명의 법대 졸업생, 참여연대 간사 1명, 참여연대의 자원봉사자 몇 명을 한 팀으로 하는 김포공항 소송 준비팀이 만들어륵고, 지역 활동은 그당시까지 확보된 지역조직이 담당하기로 하엿습니다.
나. 소송설명회 – 설문지작성 등
본격적인 활동은 6월 7월에 소송설명회와 함께 시작되었습니다. 일본의 소송예를 참고로 하여 설문지를 만들었고 이를 소송설명회에서 배포하면서 소송의 목표와 앞으로 있을 과정을 설명하였습니다.
이러한 소송설명회는 김포, 강서 양천, 부천에서 3회에 결쳐 시행되었습니다.
라. 분쟁조정의 신청
99. 11. 16. 위의 과정을 통해 모집된 원고들 중 일부는 환경분쟁조정위원회에 재정을 신청하고 다시 원고들을 모집하여 나머지 원고들에 대하여는 서울지방법원에 1심소송을 제기할 계획입니다.
4. 김포공항 소송의 목표
가. 환경정책 변경
이 소송은 국가의 환경정책을 바꿔 주민들의 환경권을 실질적으로 보호해 달라는 의미를 가집니다.
궁극적으로 우리는 이 소송을 통해 소음으로 인한 피해에 대하여 국가나 그 오염원이 배상하여야 한다는 원칙이 세워지기를 바라는 것이며, 이는 여타 비행장 주변의 주민들은 물론 소음으로 인하여 고통을 당하고 있는 많은 사람들에게 큰 도움이 될 것입니다. 만약 패소한다고 하더라도 최소한 소음대책의 절실히 요청된다는 여론의 관심을 불러일으킬 수 있습니다.
나. 지역민의 참여를 통한 건전한 시민의 육성
원고 모집의 원칙은 책임있는 주체입니다. 그들의 이기심을 자극하여 원고를 모집하지 않는다는 것을 원칙으로 세우고 패소시 어느 정도의 비용부담의 손해를 감수하면서도 소송의 공익성에 동감하는 사람들을 원고로 모집한다는 계획을 세웠습니다. 이러한 목표가 어느 정도 달성될 것인지는 현재로서는 미지수입니다.
5. 김포공항 소송에 있어서 해결과제
이 소송은 변호사나 시민단체가 김포 주민들에게 무엇을 해주는 것이 아니라 김포공항 주민들과 협력하여 같이 이 문제를 해결해 나가는 것이라는 의식이 간절하게 필요하였습니다.
소송과정에서 극복해야 될 문제는 여러 가지라고 느껴졌는데
가장 처음에 봉착한 문제는 소송비용의 조달이었습니다. 결국 민변 소속 변호사들의 도움을 받아 대한 변협의 법률구조를 받았지만 환경단체에서 아무런 도움도 주지 않았다는 점도 아쉬뚵고, 주민들 중 상당수가 소송비용을 내기를 꺼려하엿다는 점도 아쉬웠습니다. 이는 책임있는 주체로서의 행동이라고 보기는 어려운 점입니다. 결국 법률구조를 받았지만 그 과정에서 불필요한 시간을 낭비하게 되었고 법률구조로 받을 수 없는 비용에 대하여는 1인당 5만원을 내는 사람에 한하여 원고로서의 자격을 부여하기로 하였습니다.
둘째, 주민들의 불만과는 달리 소송에 대한 이해도 부족하였고, 소송의 성격이나 공공성을 충분히 이해하지 못하였다는 점이 소송의 걸림돌이자 과제로 제기되고 있습니다. 소송으로 환경문제를 해결하기는 상당히 어렵습니다만 일단 소송의 방법이 채택되고 그것의 유용성을 인정하였다면 그것에 적합하게 문제를 해결하는 일을 하여야 하는데 소송에 대한 인식이 부족하여 어
떤 분들은 언론에 알려지는 계기로서만 이해하기도 하고 소송을 하면 바로 배상을 받는다는 단순히 이해하기도 하엿습니다. 그리하여 소송이 최소한 1년이 넘게 걸릴 것이라고 하자 실망하는 주민도 있었고 선거에 이용하고자 하는 주민도 있엇습니다.
환경단체의 소송에 대한 인식도 부족하였습니다. 지역 환경운동연합 조직은 지역민과의 연락을 담당하며 나름대로 자신의 역할을 다하였지만 중앙 환경운동연합은 충분한 자기 역할을 하지 못하고 있습니다.
그러나 현재 원고 모집은 계속되고 있고 어느 정도 성과가 있습니다. 아직은 홍보도 부족하고 충분한 작업이 되고 있지 않지만 곧 더 많은 원고들이 모집되리라고 생각됩니다. 그리고 이러한 부족한 점은 앞으로 해결해 나가야 할 과제이며 충분히 극복 가능하다고 생각됩니다.
6. 법률적 검토 사항
김포공항 소음소송과 관련하여 다음과 같은 의문점이 있습니다.
가. 소유권 방해배제 청구권의 성립여부
환경권에 기한 소유권 방해배제 청구권의 성립 요건은 ① 방해사실(침해사실)의 존재 ② 침해정도가 수인한도를 넘을 것입니다.
소유권 방해배제청구권은 위 두 요건만 충족하면 되기 때문에 불법행위의 성립요건보다 더 완화된 조건입니다. 불법행위의 성립요건으로서 필요한 위법성요건도 필요없고 불법행위자의 과실요건도 필요없습니다. 공항 시설에 있어 설치상의 하자나 관리상의 하자가 있음을 주장 입증할 필요가 없다는 장점이 있고 나아가 위법한 행위인가 여부도 관계가 없습니다.
소유권방해배제청구는 일본에 있어서 차지청구권과 유사한 것입니다.
소유권방해배제 청구권의 권리 행사 내용은 방해 배제에 적합한 내용이기 때문에 공항 시설의 전부 일부에 대한 사용중지, 철거 등도 요구할 수 있습니다. 청구취지로서 가능한 것은 행위의 중지만이 아니고 방해배제에 적합한 모든 작위 부작위입니다.
김포공항의 사용중지를 요구한다는 것은 현실적으로는 실현 곤란한 것이지만 이론적으로는 가능한 것으로 보입니다. 더군다나 불법행위가 성립하는 침해행위가 있는 경우 이러한 소유권 방해배제 청구권을 기각할 수 있는 이론적인 근거가 전혀 없는 것으로 보입니다. 행정소송과는 달리 사정판결도 할 수 없고 불법행위가 성립하는 경우 소유권방해배제청구는 인용될 수밖에 없는 관계에 있습니다.
이론적으로 가능하다면 이 청구를 어떤 식으로든 이용가능할 것입니다.
물론 법원은 이론적으로 가능하다는 이유만으로는 인용하지는 않을 것입니다. 더군다나 공항의 사용중지를 요구하는 청구에 직면하였을 때는 더욱 그렇습니다.
그렇다면 법원이 타협할 수 있는 소유권 방해배제청구의 내용을 연구해 보는 것이 필요할 것으로 보입니다.
청구취지를 ” 소음도 60wecpnl 이 넘게 공항을 운영하여서는 아니된다.” 라고 하고 이를 위반할 경우 간접강제금을 청구하는 방법도 가능할 것입니다.
그런데 이와 같은 형식으로 청구취지를 만드는데 있어서의 문제점은 청구취지의 특정 정도, 위반시 강제집행 실현 가능성과의 관계, 현실적 인용 가능성 등입니다.
일본에서도 이 소유권방해배제청구와 유사한 제도가 있는지 있다면 이러한 청구에 대한검토 결과는 무엇인지를 알고 싶습니다.
나. 불법행위 청구에 있어서 하자의 내용과 주의의무 위반의 문제
대한민국의 국가배상법은 무과실 책임을 규정하고 있지만 시설물의 설치, 관리상의 하자를 요구합니다. 영조물 설치 관리상의 하자에 기한 손해배상을 청구하는 경우 영조물 설치 및 관리상의 하자를 주장 입증할 의무가 어디까지 있는가의 문제입니다.
현 김포공항 소송에서의 하자의 주장은 ① 피고가 오염원을 지배하고 있다는 사실 ② 공항 설치에 있어 소음방지시설로서 완충지가 필수불가결한 요소이지만 이를 설치하지 않았다는 사실 ③ 이와 같은 완충지는 공항의 이용도가 증가함에 비례하여 추가로 설치하여야 할 의무가 있다는 사실로 3단계로 구성되어 있습니다.
과연 이러한 주장만으로 가능한 것인지, 무언가 추가한다면 어떤 사실을 추가하여야 하는지 일본에서는 어떠한 내용이 주장되었는지 알고 싶습니다. (일본 판결문은 입수하였지만 번역이 안돼 자세히는 보지 못하여였으나 일본에서는 ①의 주장입증으로서 충분하다고 보았는지 ②,③에 대한 별다른 목차는 찾을 수 없었습니다.)
다. 항공사에 대한 청구와 공항에 대한 청구
일본에서는 소음공해의 발생원은 항공기이고 항공기를 직접 운영하고 있는 항공사들이 공동 불법행위자로서 1차적인 오염자인데도 왜 항공사를 피고로 하지 않고 오염원에 대한 2차적인 지배자인 공항을 상대로 하였는지 의문이 갑니다.
일본의 경우 항공사를 피고로 하지 않은 이유는 무엇인가요?
만약 항공사에 대하여서도 청구를 한다면 어떤 문제가 있을까요?
이상입니다.
1999. 11.
