농업진흥지역 내에서의 폐수배출시설 설치불허가 처분의 적법여부
대구고법 1998. 2.13. 선고 97구5207 판결
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━
농업진흥지역 내에서의 폐수배출시설설치 불허가처분의 적법 여부
【판결요지】
【변론종결】 1998. 1. 23.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1996. 11. 7. 원고에 대하여 한 폐수배출시설설치불허가 처분을 취소한다.
【이 유】 1. 이 사건 처분의 경위
원고는 1992. 6. 22. 피고로부터 석유판매업허가를 받아 경산시 남산면 인흥리 1의 2에서 서방주유소라는 상호로 석유판매업을 하고 있던 중 1996. 10. 25. 남산면장에게 위 인흥리 1의 2지상에 경량철파이프구조의 세차장 47.19㎡를 증축한다는 신고를 하고 자동차세차시설물 설치를 완료한 다음, 같은 달 29. 피고에게 폐수배출시설(세차시설) 설치허가 신청을 한 사실, 피고는 1996. 11. 7. 원고에 대하여 위 토지는 농어촌발전특별조치법 제42조의 규정에 따라 1992. 12. 24. 경상북도 고시 제449호에 의하여 농업진흥지역으로 지정.고시되었으므로 농지법 제34조의 규정에 의하여 폐수배출시설(세차시설)을 설치할 수 없다는 이유로 폐수배출시설설치를 불허가하는 이 사건 불허가처분을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
2. 당사자의 주장
피고는 이 사건 처분이 관계법령의 규정에 비추어 적법.타당하다고 주장함에 대하여, 원고는 ① 위 토지가 농업진흥지역으로 고시되기 전인 1992. 6. 22. 위 토지에 석유판매업 허가를 받았고, 위 폐수배출시설(세차장)은 위 석유판매업에 따른 서방주유소시설의 부속시설이기 때문에 농업진흥지역 지정에 의한 행위제한을 받지 아니하는데도 농업진흥지역이라는 이유를 들어 이 사건 불허가처분을 한 것은 위법하고, ② 아니라 하여도 위 주유소 부지는 지목이 농지가 아니라 잡종지로 토지형질이 변경된 상태이므로 농지법의 적용대상이 아님에도 농지법의 규정을 들어 한 이 사건 불허가처분은 잘못이며, ③ 원고는 1994. 5. 20. 피고가 주유소를 단순 유류판매기능에서 벗어나 소비자의 다양한 욕구를 충족시키고, 신경영기법을 접목시켜 종합서비스센타기능으로 전환하여 경쟁력을 강화하고 이용자로부터 사랑받는 주유소문화를 창조하기 위한 선진주유소문화정착추진방안을 홍보함에 따라 이에 부응하기 위한 방편으로 1996. 10. 10. 피고 산하의 남산면장에게 세차시설설치를 위한 건축물증축신고를 하여 같은 달 25. 남산면장으로부터 건축물증축신고필증을 교부받은 후 상당한 비용을 들여 자동세차기와 폐수처리시설공사를 하였는 바, 원고로서는 남산면장이 건축물증축신고수리를 할 때 폐수처리시설(세차시설)설치와 관련한 제반법규의 저촉여부에 관하여 충분히 검토한 다음 신고필증을 교부한 것이라고 신뢰하였으며, 그에 터잡아 세차장시설 및 폐수처리시설을 완료한 것이고 그와 같이 믿는데에 아무런 과실이 없으므로 피고의 이 사건 불허가처분은 신뢰의 원칙에 반하는 것으로 취소되어야 하고, ④ 그렇지 않다 하더라도 위에 든 이유들을 종합하여 보면 피고가 한 이 사건 불허가처분은 재량권을 벗어난 것으로 위법하다.
3. 이 법원의 판단
가. 관계법령
농지법 제34조제1항은 농업진흥구역안에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각호의 토지이용행위의 경우에는 그러하지 아니하다라고 규정하면서 제1호에서 제9호까지의 경우를 들고 있고, 제2항은 농업보호구역안에서는 다음 각호의 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 제1항의 규정에 의한 토지이용행위의 경우에는 그러하지 아니하다라고 하면서 제2호에서 수질환경보전법 제2조제5호의 규정에 의한 폐수배출시설의 설치를, 제3호에 폐기물관리법 제2조제7호의 규정에 의한 특정폐기물처리시설의 설치를 들고 있고, 제3항은 농업진흥지역의 지정당시 관계법령의 규정에 의하여 인.허가 또는 승인을 얻거나 신고하고 설치한 기존의 건축물.공작물 기타 시설에 대하여는 제1항 및 제2항의 행위제한에 관한 규정을 적용하지 아니한다라고, 제4항은 농업진흥지역의 지정당시 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축, 공작물 기타 시설의 설치나 토지의 형질변경 기타 이에 준하는 행위에 대한 인가.허가.승인 등을 얻거나 신고하고 사업시행중에 있는 사람의 경우에는 그 공사 또는 사업에 한하여 제1항 및 제2항의 행위제한에 관한 규정을 적용하지 아니한다라고 각 규정하고 있다. 한편 수질환경보전법 제2조제5호는 폐수배출시설이라 함은 수질오염물질을 공공수역에 배출하는 시설물, 기계, 기구 기타 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다라고, 수질환경보전법시행규칙 제5조 [별표3] 폐수배출시설에 자동세차시설을 포함시키고 있고, 수질환경보전법 제10조제1항은 배출시설을 설치하고자 하는 사람은 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다라고 규정하고, 수질환경보전법시행령 제50조는 위 권한을 시.도지사에게 위임하고, 경상북도사무위임규칙은 이를 시장.군수에게 재위임하고 있다.
나. 판 단
(1) 주유소시설의 부속시설인지 여부
원고의 서방주유소 시설은 원고가 1992. 6. 22. 구 석유사업법(1975. 7. 25. 법률 제4541호로 개정되기 전의 것, 이하 구 법이라 한다.) 제12조에 의하여 석유판매업 허가를 받고 이에 따라 건축한 것이고, 폐수배출시설은 수질환경보전법 제10조제1항에 따라 허가 또는 신고를 하고 설치할 수 있는 것인데, 석유의 수급 및 가격의 안정을 기하고 석유제품의 정직한 품질을 확보하는 것을 목적으로 한 석유사업법과 수질오염으로 인한 국민건강과 환경상의 위해를 예방하고 하천.호소등 공공시설의 수질을 적정하게 관리.보전하기 위한 수질환경보전법 및 농지를 효율적으로 이용.관리하여 농업인의 경영안정 및 생산성향상을 통한 농업경쟁력 강화와 국민경제의 균형있는 발전 및 국토의 환경보전에 이바지함을 목적을 하는 농지법과는 그 입법목적을 달리하므로 폐수배출시설(세차시설)을 주유소건물의 부속시설로 보아, 주유소 건물의 건축허가를 받았다 하여 폐수배출시설(세차시설) 설치를 위한 허가를 받지 아니하고 폐수배출시설(세차시설)을 할 수 있는 것은 아니라 할 것이므로 폐수배출시설(세차시설)을 주유소건물의 부속시설로 보아 농지법 제34조제1항에 따른 행위제한을 받지 아니한다는 주장은 이유 없다.
(2) 잡종지여서 농지법의 적용대상이 아닌지 여부
농지법 제34조제1항은 농지에서의 행위를 제한하는 것이 아니라 그 토지의 지목과 관계없이 농업진흥구역으로 지정된 지역안에서의 일정한 행위를 제한하고 있으므로 농지가 아니여서 농지법의 적용대상이 아니라는 주장도 이유없다.
(3) 신뢰원칙에 반하는지 여부
행정상의 법률관계에 있어서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰의 보호가치 있는 것이어야 하며, 셋째 그 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것이며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다 할 것인 바, 갑 제2호증의 기재에 변론의 전취지를 모아보면 원고는 1996. 10. 10. 건축법 제9조제1항제1호, 제71조제3항, 건축법시행령 제117조제4항제1호의 규정에 의하여 남산면장에게 바닥면적의 합계가 50㎡이내인 이 사건 세차장증축신고를 하고, 피고는 같은 달 25. 위 증축신고를 수리한 후 원고에게 신고필증을 교부한 사실을 인정할 수 있으나, 건축법 제8조제3항은 건축허가를 하고자 하는 경우 당해 용도.규모 및 형태의 건축물을 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 건축법의 일정한 조항 및 국토이용관리법 제15조, 도시계획법 제4조, 농지법 제36조, 농어촌발전특별조치법 제44조 기타 대통령령이 정하는 관계법령의 규정에 적합한지 여부를 확인하여야 한다라고, 제5항은 제1항의 규정에 의한 건축허가를 받는 경우에는 다음 각호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다라고 하면서 제1호에서 13호까지 각 조문 및 법률을 들고 있고, 건축법시행령 제8조제2항은 법 제8조제3항에서 기타 대통령령이 정하는 관계법령의 규정이라 함은 다음의 규정을 말한다라고 하면서 제1호에서 16호까지 들고 있으나 수질환경보전법 제10조에 의한 허가나 농지법 제34조에 의한 행위제한 해제를 받은 것으로 보는 규정은 없는 점에 비추어 보면 남산면장이 위 증축신고를 수리하였다 하여 피고가 이 사건 폐수배출시설(세차시설) 설치에 대하여 이를 허가한다는 취지의 공적인 견해를 표명하였다고 보기 어렵고, 또한 위 증축신고 수리를 폐수배출시설(세차시설)설치를 허가한다는 취지의 것으로 믿은데 대하여 원고에게 귀책사유가 없다고도 할 수 없으므로 나머지 점에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 신뢰원칙에 반한다는 위 주장은 이유 없다.
(4) 재량권 남용 또는 일탈인지 여부
이 사건 폐수배출시설(세차시설) 설치행위는 농지법 제34조제1항 각호가 정한 농업보호구역안에서 예외적으로 할 수 있는 토지이용행위의 어느 것에도 해당되지 아니하므로 피고에게는 농업진흥구역안에 있는 위 토지의 폐수배출시설(세차시설) 설치허가를 할 권한이 없다 할 것이므로 허가권한이 있음을 전제로 하는 위 주장은 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 불허가처분이 위법하다며 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유없어 이를 기각하며, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이광○(재판장), 은상○, 김제○
