수질환경보전법시행규칙[별표20]의 성질(고등법원)
대구고법 1997. 8.21. 선고 96구9653 판결
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수질환경보전법시행규칙 [별표20]의 성질
【판결요지】
【변론종결】 1997. 7. 24.
【주 문】
피고가 1996. 10. 17. 원고에 대하여 한 조업정지처분을 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 9호증, 을 제1, 2, 3호증, 을 제4호증의 1, 2, 을 제10호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있고, 반증이 없다.
가. 원고 회사는 용융아연 및 알루미늄 도금강판의 제조 및 판매업 등을 목적으로 1988. 2. 15. 설립된 영리법인으로서, 1995. 1.경 진공증발농축기 등의 폐수배출시설과 수질오염방지시설을 설치, 가동하여 오던 중, 1996. 9. 12. 16:00경부터 17:50경까지 사이에 피고 소속 지도.점검요원이 원고의 사업장에 대한 지도점검 결과 폐수처리장의 저류조배관에서 폐수 1㎥(시간당 약 80~90리터)가 누출된 사실을 적발하였는데, 채수한 5리터를 분석한 결과 PH 2.7(기준 5.8~8.6), 화학적 산소요구량 1,563.9mg/l(기준 130이하), 크롬 18.45mg/l(기준 2.0 이하), 육가 크롬 1.88mg/l(기준 0.5 이하)로서 허용기준을 3.7 내지 12배 초과하는 것으로 나타났다.
나. 피고는 원고의 위 폐수누출행위가 수질환경보전법 제15조제1항의 규정을 위반한 경우에 해당한다 하여 같은 법 제20조의 규정에 의하여 1996. 10. 28.부터 같은 해 11. 6.까지 10일간 조업정지를 명하였고, 이에 대하여 원고가 행정심판을 청구한 결과 환경부장관은 1997. 2. 21. 위 정지기간을 1996. 10. 28.부터 같은 해 11. 1.까지로 변경하는 재결을 하였다(재결에 의하여 그 내용이 변경된 위 조업정지명령을 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
2. 당사자의 주장
피고는 이 사건 처분의 경위와 관계 법령에 비추어 이 사건 처분은 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는, ① 저류조 밑부분에 부식으로 미세한 구멍이 생겨 그곳으로 폐수가 조금씩 흘러나와 잔디밭 흙에 스며 있었을 뿐, 배수로 또는 하수구 등의 공공수계로 배출되지 아니하였음에도 불구하고, 피고는 공공수역으로 배출되었음을 전제로 하여 이 사건 처분을 하였으니 이 사건 처분은 관계 법령이 규정한 요건을 갖추지 못하여 위법하고, ② 그렇지 않다 하더라도, 원고가 고의로 누출한 것이 아닌 점, 조업정지로 원고 회사가 막대한 피해를 입게 되는 점, 누수 직후에 누수원인을 없애고 현재는 정상 가동하고 있는 점, 원고 회사가 잘못을 깊이 인식하고 장래 재발하지 않도록 주의하고 있는 점 등의 여러 가지 사정을 감안하면, 이 사건 처분은 원고의 위반의 정도에 비하여 지나치게 가혹하여 재량권을 남용하였거나 그 범위를 일탈한 위법이 있다고 주장한다.
3. 이 사건 처분의 요건 구비 여부
가. 관계법령
수질환경보전법 제15조제1항제2호는 사업자는 배출시설 및 방지시설을 운영할 때에는 방지시설에 유입되는 오염물질을 최종배출구를 거치지 아니하고 배출하는 행위를 하여서는 아니된다고 규정하고, 제20조제1항제3호는 환경부장관은 사업자가 제15조제1항 각호의 1에 해당하는 행위를 한 때에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄를 명하거나 또는 6월 이내의 기간을 정하여 조업정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 제52조는 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준에 관하여는 환경부령으로 정한다고 규정하고, 제55조제1항은 이 법에 의한 환경부장관의 권한은 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 일부를 시.도지사 또는 지방환경관서의 장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있다.
한편, 같은법시행령 제33조제1항 단서 및 제17호는 산업입지및지역개발에관한법률 제6조 및 제7조의 규정에 의하여 지정된 국가공업단지 및 지방공업단지의 사업장에 대한 법 제20조의 규정에 의한 조업정지 또는 허가의 취소 권한을 환경관리청장 또는 지방환경관리청장에게 위임한다고 규정하고, 같은법시행규칙 제66조제1항은 법 제52조의 규정에 의한 행정처분기준은 [별표20]과 같다고 규정하고, [별표20]은 위반사항과 위반횟수에 따른 행정처분의 세부기준을 정하고 있는데, 그 2. 개별기준 가목 위반사항 (1)의 (다)항에서 방지시설에 유입되는 오염물질을 최종방출구를 거치지 아니하고 배출한 경우 1차 위반시 조업정지 10일의 처분을 하는 것으로 규정하고 있다.
나. 갑 제3호증, 갑 제6호증, 갑 제12호증, 을 제1호증, 을 제5, 6호증의 각 1, 2, 을 제7, 8호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고 회사에 설치되어 있는 폐수처리 저류조는 당초 공업용수 침전물 여과용으로 사용하던 것을 피고로부터 폐수처리용 저류조로 사용허가를 받아 사용하게 된 용량 20㎥ 짜리 탱크 2개인데, 당초 위 탱크에 연결되어 지하 1m 깊이에 매설되어 있던 지하배관이 필요없게 되었기 때문에 저류조 안쪽 배관 입구에 맹판을 용접하여 붙였고 그 바깥쪽에 붙어있는 차단용 밸브가 지상으로 나와있고 그 부위에 잠금장치인 밸브핸들이 달려 있었는데, 위 2개의 저류조 중 2번 저류조 앞쪽 화단 잔디밭 위로 나와 있는 직경 10㎝의 밸브핸들 개폐용 보호덮개 부위 지면에 반경 50㎝ 정도의 넓이로 폐수가 스며나와 그 일부가 화단 옆 하수관거로 흘러 들어간 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
다. 위 인정사실에 의하면, 원고는 방지시설에 유입되는 오염물질을 최종배출구를 거치지 아니하고 공공수역의 일종인 하수관거로 배출하였다 할 것이므로 이 사건 처분은 관계 법령이 규정한 요건을 갖추었다 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 재량권 일탈.남용 여부
가. 수질환경보전법 제20조제1항은 처분권자에게 사업자가 같은 법에 위반한 종류와 내용 및 정도의 경중에 따라 제반 사정을 참작하여 같은 조항 소정의 행정처분을 할 것인지 여부 및 그 종류의 선택과 제재의 정도에 관하여 재량권을 부여한 것이고, 이를 시행하기 위하여 같은 법 제52조에 의하여 마련된 같은법시행규칙 제66조제1항 [별표20]은 그 형식이 총리령으로 되어 있으나, 그 성질은 국무총리가 관계행정기관 및 그 직원에 대하여 직무권한 행사의 지침을 정하여 준 행정기관내부의 사무처리준칙에 불과하여 행정명령의 일종일 뿐, 같은 법 제20조제1항에 의하여 보장된 처분권자의 재량권을 기속하거나, 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력은 없다고 할 것이므로, 행정처분이 위 규칙에 적합하다는 것만으로 적법하다고 볼 수는 없고, 그 적법 여부는 그 처분이 수질환경보전법의 규정과 취지에 적합한가의 여부에 따라 판단되어야 하고, 그 처분이 재량권의 범위를 일탈 또는 남용하였는지의 여부는 일반의 제재적 행정처분과 마찬가지로 처분사유인 위반행위의 내용과 그에 의한 공익침해의 정도 및 당해처분에 의하여 달성하려는 공익목적을 그 처분으로 인하여 입게될 상대방의 불이익과 비교.교량하여 판단하여야 할 것이다.
나. 앞서 든 증거들과 갑 제2호증의 기재에 의하면, 원고 회사는 1996. 9. 12. 06:30경 위 누수사실을 발견하고 곧이어 07:30경 누수부위를 찾기 위하여 지상에 나와 있는 밸브핸들 보호덮개 주위를 지름 약 1m 정도의 폭으로 지면에서 땅밑으로 약 50㎝ 정도 파 본 결과 밸브핸들 보호덮개 아래 부분에서 폐수가 스며 나오는 것을 확인하고, 08:30경 응급조치로 활성탄과 모래를 섞어서 복토하여 스며나온 폐수를 흡착하도록 조치함과 동시에 2번 저류조 안에 있는 폐수를 수중펌프를 이용하여 1번 저류조를 이송시키고, 같은 날 22:30경까지 폐수 이송을 완료한 후 확인한 결과 2번 저류조 안쪽에 위치한 배관 폐쇄용 맹판 용접부와 보호덮개 용접부위에 부식에 의한 직경 0.1mm의 구멍이 각 1개씩 나 있는 것을 발견하고, 다음날 오전에 저류조 내부를 건조시킨 후 방수용 특수 콘크리트로 타설하여 방수조치한 사실, 원고 회사의 아연 도금강판 1일 생산량은 850t 정도인데 이 사건 처분으로 인하여 매출손실 20여억원이 발생할 것으로 예상되며, 수출비율이 총생산량의 50%에 달하고 있어 수출이 감소되고, 주문생산물의 납기 지연으로 인하여 손해배상금을 물게 됨은 물론 장래 주문량의 격감이 예상되는 사실, 원고 회사는 위 폐수누출로 인하여 이 사건 처분과는 별도로 피고로부터 배출부과금 1,027,750원을 부과받은 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없는바, 이러한 여러 사정과 앞서 본 바와 같이 이 사건 폐수누출에 고의성이 없는 점, 누출된 폐수의 양, 누출시간까지 종합적으로 고려하여 볼 때, 이 사건 처분은 원고의 수질환경보전법위반의 정도에 비하여 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 일탈 또는 남용한 위법이 있다고 하겠으므로, 이점에 관한 원고의 주장은 이유 있다고 하겠다.
5. 결 론
따라서 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 정당하여 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 곽동○(재판장), 정길○, 이기○
