라. 대법원 1998. 12. 8. 선고 98두13553 판결 ━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━ 【숙박시설공원사업시행허가거부처분취소】 【판시사항】 가. 공원관리청의 공원사업시행허가의 법적 성질(=재량행위) 나. 민간주체사업자의 국립공원 집단시설지구 내 숙박시설의 설치에 관한 공원사업시행허가 신청을 그 기반시설공사가 공원사업시행계획에 따라 선행되어야 한다는 이유로 거부한 처분이 재량권을 남용한 것이라고 볼 수 없다고 한 사례 【판결요지】 【참조조문】 가. 행정소송법 제27조,자연공원법 제2조 제6호,구 자연공원법(1998. 2. 28. 법률 제5529호로 개정되기 전의 것) 제21조,제22조,자연공원법시행규칙 제8조,제9조 나. 행정소송법 제27조,자연공원법 제1조,제2조 제2호,제3조 제1항,구 자연공원법(1998. 2. 28. 법률 제5529호로 개정되기 전의 것) 제4조,제16조 【참조판례】 가. 대법원 1998. 10. 23. 선고 97누164 판결(공1998하, 2787) 【원심판결】 서울고법 1998. 7. 8. 선고 97구51645 판결 【주 문】 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다. 【이 유】 상고이유를 본다. 구 자연공원법(1998. 2. 28. 법률 제5529호로 개정되기 전의 것, 이하 “법”이라 한다) 제2조 제6호, 제21조, 제22조, 법시행규칙 제8조, 제9조의 각 규정에 의하면, 공원사업의 시행은 원칙적으로 공원관리청이 하되 공원관리청이 아닌 자에게 공원사업을 시행하고자 할 때에는 공원관리청의 허가를 받아야 하고, 공원관리청이 이러한 공원사업시행허가를 하고자 할 때에는 미리 결정·고시된 공원계획에 따라 그 범위 안에서 허가를 하여야 하는 한편, 공원계획의 시행을 위하여 결정·고시하는 공원사업시행계획(기본설계)에는 공원시설의 배치계획·기본구조·형태·재료 및 외벽의 색채 등이 포함되도록 규정하고 있지만 그 계획에 의하더라도 사업우선순위의 결정, 사업주체의 결정 등에 관하여는 여전히 공원관리청에 재량의 여지를 남겨둘 수밖에 없을 터인 점을 감안할 때, 공원사업시행허가 여부는 공원관리청이 공원계획의 내용, 사업시행의 시기 및 주체의 적정성, 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 볼 것이고, 이러한 경우 공원관리청의 판단이 재량권의 외적 한계를 벗어나거나 수권법률의 목적, 평등원칙·비례원칙 등의 법원칙에 위배하지 아니하는 한 위법하다고 할 수 없을 것이다. 원심판결의 이유에 의하면, 원심은 설악산국립공원 내 장수대집단시설지구(이하 “이 사건 지구”라 한다)는 공원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호·관리를 위하여 공원 시설이 집단화되어야 할 곳으로서 그 탐방휴양객을 위하여 그 시설이 통일적이고 일관성 있는 계획하에 설계되고 설치되어야 할 필요성이 있고, 또한 1986. 5. 19. 공고된 이 사건 지구에 대한 기본계획상 토지 매입 및 기반시설공사를 완료한 뒤 민간에게 토지를 분양하는 소위 공공형의 개발방식을 취하도록 되어 있다 하더라도, 비공원관리청에 대한 공원사업시행을 허가함에 있어서 반드시 위 개발방식에 의한 기반조성공사가 선행되지 않으면 안된다는 법령상의 근거도 없을 뿐만 아니라, 이 사건 지구 내에 원고 대표이사의 소유 토지(위 숙박시설신축예정지) 외에 다른 사유지가 없어 굳이 공원관리청이 이 사건 지구 내의 토지를 매입한 뒤 다시 원고에게 이를 분양할 필요성도 크지 않고, 이 사건 지구가 내설악산 내 유일의 집단시설지구임에도 불구하고 위 기본계획이 공고된 뒤 10여 년이 지나도록 공원관리청에 의하여 기반조성공사가 전혀 이루어지지 않고 있으며, 나아가 위 기반조성 등이 이루어지지 아니한 상태하에서도 야영장 취사장, 휴게소 등의 건축물이 축조되고 상가신축공원시설허가 마저 난 적이 있고, 원래의 공원관리청이라고 할 수 있는 내무부장관이나 강원도지사가 민간주도(참여)형 개발방식에 의한 기반조성공사도 가능하다는 공적 견해를 표명한 점에 비추어 볼 때, 이 사건 지구 내의 108,070㎡에 이미 공고된 기본설계에 따라 유스호스텔 3층 건물 1동 및 여관 2층 건물 2동의 신축을 내용으로 하는 원고의 공원사업시행허가신청에 대하여 피고가 공공형의 개발방식에 의한 기반시설공사가 선행되어야 한다는 사유를 들어 이 사건 허가거부처분을 한 것은 형평의 원칙에 반하여 재량권을 남용한 처사로서 위법하다고 판단하였다. 그러나 자연공원을 지정한 목적이 자연생태계와 자연풍경지를 보호하고 지속가능한 이용을 도모하여 국민의 보건 및 여가와 정서생활의 향상에 기여하는 데에 있고(법 제1조, 제4조), 자연공원 중에서도 특히 국립공원이라 함은 우리 나라의 풍경을 대표할 만한 수려한 자연풍경지로서(법 제2조 제2호) 국가·지방자치단체 및 모든 국민은 그 공원자원을 보호·육성하여 자연의 질서를 유지·회복하는데 정성을 다하여야 할 의무가 있는 점(법 제3조 제1항)에 비추어 볼 때, 공원계획에서 국립공원 내에 어떠한 시설의 설치를 계획하고 있다고 하더라도 그에 따른 개발은 자연환경을 훼손하지 않는 범위에서 최소한에 그쳐야 할뿐만 아니라 자연환경이나 환경보전과 미관제고를 위하여 합리적인 단계를 거쳐 일관성 있게 시행되어야 할 것이고, 특히 이러한 요구는 공원시설이 집단적으로 들어서게 되는 집단시설지구의 경우에 더욱 크다고 할 것인바, 기록에 의하면, 이 사건 지구는 1970. 3. 25. 건설부고시 제28호로 설악산국립공원지구로 지정된 후 1979. 7. 24. 건설부고시 제104호, 1985. 4. 26. 건설부고시 제181호, 1989. 1. 26. 건설부고시 제31호에 의하여 공원계획이 각 변경되어 왔으며, 이러한 공원계획에 터잡아 이 사건 지구를 개발하기 위하여 1986. 5. 19. 건설부공고 제72호로 이 사건 지구에 가로망(소로, 산책로), 상하수도관로, 전기·통신 등의 기본시설과 숙박시설지(호텔 1동, 유스호스텔 1동, 여관 2동), 상업시설지(상가 1동), 공공시설지(관리사무소 1동, 공중변소 1동) 및 기타 시설지(장수대 1동, 공중변소 3동, 취사장 2동, 매표소 1동) 등의 건축물시설을 각 설치하는 내용의 기본설계가 공고된 점, 이러한 기본설계 중 투자사업계획에 의하면, ‘① 이 사건 지구의 합리적이며 효율적 정비, 개발을 위하여 장기목표에 따른 사업계획의 단계를 설정하고 개발단계별로 구체적인 사업시행방안을 결정하여 시행착오에 의한 투자상의 낭비를 막고 탐방객의 편의를 위하여 적정한 시기에 필요한 시설을 설치하도록 하며, ② 부지매입·분양, 지장물 보상, 도로·주차장 등 기본시설은 공공주체사업으로 하되, 유스호스텔·여관 등의 숙박시설은 민간주체사업으로 하며, ③ 사업기간을 3단계로 나누어 1단계로는 1986.부터 1991.까지 사이에 시설대상지에 대한 용지를 확보하여 주도로의 개설과 주차장 및 시설대상지의 부지를 조성하며 수요에 맞추어 공공편의시설과 숙박 및 상업시설을 설치하되 사업우선순위와 사업주체별로 실행가능한 단계별 개발계획을 수립하고, ④ 시설유치를 위한 부지조성, 상하수도, 전기통신 등 기반시설공사를 시행한 다음 기반조성된 민간주체 사업부지는 사업시행자에게 분양하며 수익금은 지구 내 공공사업에 환원투자하도록 정하고 있는 점, 이 사건 지구는 아직까지 토지매입 및 기반조성공사가 전혀 이루어지지 않고 있고, 다만 이 사건 지구 내에 야영장 내 공중화장실 2개동 및 공동취사장 2개동, 지상 3층 지하 1층의 휴게소 건물 1동 등이 건립되어 있는 점을 엿볼 수 있고, 전후사정이 이와 같다면, 이 사건 지구의 개발이 환경에 미치는 영향을 최소화하면서 합리적인 단계를 거쳐 일관성 있게 시행되기 위하여서는 유스호스텔이나 여관과 같은 숙박시설의 유치에 앞서거나 적어도 그와 동시에 관련되는 기반시설공사가 그 기본설계에 따라 시행되어야 할 것이므로, 원고가 위 기반시설공사가 시행되지 않은 상태로 오직 숙박시설에 대하여서만 공원사업시행허가를 신청한 이 사건에 있어서, 원심판결이 들고 있는 다른 여러 가지 사정을 감안하더라도 그 허가신청을 거부한 이 사건 처분을 두고 형평의 원칙에 반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 할 수는 없다고 할 것이고, 이와 견해를 달리 한 원심판단에는 재량권의 범위에 관한 법리오인의 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적한 논지는 이유 있다. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 이임○(재판장), 박준○(주심), 이돈○, 서○ |
