산업통상자원부(이하 “산업부”)는 지난 1월 11일 상위계획과도 부합하지 않고, 환경영향평가법상 절차적, 실체적 하자가 있는 삼척석탄발전소 전원개발사업 실시계획에 대한 승인 처분을 했다. 그리고 1월 19일 공사계획을 인가했다. 이를 저지하기 위해 삼척석탄화력발전소 반대투쟁위원회가 지난 1월말부터 진행한 시민소송 원고인단 모집에 785명의 시민이 참여하였다.
삼척석탄화력의 총 사업비는 4조6,000억 원으로, 이 가운데 80%인 3조6,800억 원을 프로젝트파이낸싱(PF)으로 조달할 계획이다. 그런데, 산업은행이 사업에 대한 금융주선에 나서고 자신도 이 사업에 대출을 하겠다고 나섰다. 미세먼지는 현재 가장 심각한 공중보건 문제임에도 대표적 미세먼지 배출원인 석탄발전사업 투자에 산업은행이 앞장서 투자자를 유치하고, 자금을 중개하는 역할을 함으로써 수수료 수익을 챙기겠다는 것이다.
산업은행은 이제까지 우리나라 전력시장을 움직여온 변동비에 기초한 전력시장운영규칙과 정산조정계수제도와 같은 석탄화력에 대한 사실상의 보조금제도에 기초하여 석탄화력을 저위험의 수익사업으로 인식하고 있다. 그러나, 이러한 제도들은 그 법적 기초가 미약하고, 대기오염으로 인한 외부비용, 온실가스 배출권 거래 비용의 반영 등 전력시장 운영에 대한 사회적 요구가 반영될 경우 얼마든지 변경될 수 있는 것이다. 따라서, 삼척석탄화력에 대한 산업은행의 금융주선 및 대출행위는 앞으로 우리 국민들에게 막대한 손실로 되돌아 올 수 있다.
삼척시는 석탄화력발전소를 건설하기에 부적합하다. 발전소 인근 지역의 대기환경은 현재도 비소, 6가크롬, 카드뮴, 벤젠 등 중금속 배출로 인한 발암위해도가 기준치를 초과하는 등 매우 열악한 수준이다. 기업이 시민의 호흡권을 담보로 이익추구에 혈안이 된 것이다. 따라서, 시민소송단은 먼저 위와 같은 재무적 불확실성이 크고, 시민의 건강을 위협하는 사업에 대한 산업은행의 금융주선행위를 막기 위하여 이를 금지하는 가처분 신청을 할 예정이다.
또한, 녹색법률센터, 민변 환경보건위원회 등으로 구성된 대리인단은 삼척석탄발전소 전원개발사업 실시계획 승인 처분에 대하여 관련 내용과 법규를 검토한 끝에 당해 처분은 절차적, 실체적 하자 등으로 위법하여 취소되어야 함을 확인했다. 삼척 석탄발전소 실시계획 승인은 국가온실가스감축목표, 미세먼지 특별관리대책 등 국가상위계획과 부합하지 않으며, 환경영향평가서 작성 시 주민의견수렴절차 위반하였고, 대기오염, 해안침식 부분에 대한 구체적인 환경저감방안을 제시하지 않는 등 위법 사유가 다수 존재한다. 특히 본 사업추진으로 강원 남부지역의 대표적인 청정해변인 맹방해변에 석탄하역부두 건설이 이루어짐으로써 연안침식이 더욱 가속화될 것이라는 점과 현재도 중금속 발암위해도가 기준치를 초과하는 등 삼척시 대기환경이 매우 열악한 수준이라는 점에서 삼척 석탄발전소 건설은 중단되어야 한다.
최근 우리나라는 강원도 동해안을 중심으로 석탄발전소가 빠르게 증가하고 있다. 삼척(2,044MW), 동해(1,190MW), 고성(2,080MW)에 이미 조성됐고, 강릉(2,080MW)에 신규발전소 건설이 추진 중이며, 이에 더하여 삼척에 2,100MW 규모의 발전소가 추가되는 것이다. 2017년 강원도 생산전력은 3만7,698GWh로 소비량 1만6,553GWh를 크게 상회하며, 자급률은 230% 수준에 이르렀다. 강원도 동해안에 추가로 석탄발전소 건설이 필요하지 않은 이유이다.
삼척석탄발전소 건설 저지를 위한 시민소송단이 약 두 달간 모집한 원고는 전국적으로 785명에 달한다. 이 중 삼척시 주민이 611명, 동해시 주민이 83명에 이른다. 짧은 기간 내에 많은 시민들의 참여와 지지로 이루어지는 이번 소송으로 미세먼지와 온실가스의 주범인 석탄발전 사업을 무리하게 추진하는 정부, 금융기관, 기업은 법적인 심판을 받게 될 것이다. 시민소송 대리인단은 오늘 가처분 신청서 접수를 시작으로 앞으로 있을 실시계획 승인처분에 대한 취소소송을 통해 785명의 시민들과 함께 삼척석탄발전소 건설 저지를 위해 최선을 다할 것이다.
2018년 03월 30일
기후솔루션/녹색법률센터/민주사회를위한변호사모임 환경보건위원회
삼척석탄화력발전소반대투쟁위원회/환경재단 미세먼지센터
담당: 신지형 변호사 (녹색법률센터 부소장, 010-6274-3156, bettersocity@greenkorea.org )
※ 별첨자료 1 _ KDB산업은행에 대한 금융주선행위 등 금지 가처분신청의 주요 쟁점
I. 삼척화력발전 사업의 개요 및 추진 현황
– 강원도 삼척시 적노동 일원 1,185,586㎡(육상부 1,077,131㎡, 해상부 108,455㎡)에 발전용량 1,050MW급 증기터빈 2기를 건설. 열원인 유연탄의 반입을 위한 하역부두와 방파제(1.5km), 진입가대(1.2km), 기타 저탄장 등 부대시설을 설치
– 2018.1.경 전원개발사업 실시계획 승인(전기개발촉진법 제5조)되고 공사계획 인가가 이루어짐. 2018.3.중순경 피신청인 KDB산업은행은 위 사업에 대한 금융주관사로서 사업설명회를 개최하였고, 4월 중 투자확약서 접수를 마감할 계획으로 알려짐.
II. 삼척화력발전 사업의 위법성
1. 사업 필요성 판단에 기초가 된 전제사실의 오류가 존재함.
가. 제6차 전력수급기본계획의 과도한 전력수요 예측을 기반으로 발전소 건설이 결정됨- 제6차 전력수급기본계획은 당시 상위계획인 제1차 에너지기본계획보다 높은 전망을 제시하여 상위계획과 불일치하고, 2020년에는 설비예비율이 30.5%에 이를 것으로 예상되는 등 발전설비 과투자에 대한 우려가 문제점으로 지적되어 왔음.
나. 환경오염 등 사회비용을 배제한 채 화력발전은 저렴하다는 인식에 따라 사업 추진함
– 균등화발전비용으로 평가할 때 화력발전은 경제성이 없다는 사실이 세계각국의 전문기관을 통해 확인된바 있음. 미국 EIA는 2022년을 전후로 신재생의 발전단가가 탄소포집시설을 장착한 화력발전 단가보다 낮아질 것으로 전망함. 미국에서도 석탄화력발전의 비중은 축소되고 있으며, 영국 등 전세계 20여개국가가 탈석탄 동맹을 결성하였음,
2. 국가온실가스 감축목표, 미세먼지관리대책, 연안침식관리계획 등 상위계획과 부합하지 않음. (전원개발사업 실시계획 승인처분 취소소송 관련 쟁점에서 설명함)
3. 대기오염, 해양환경 등에 있어 중대한 환경영향이 예상됨
– 포스파워가 실시한 환경영향평가에 따르면 해안침식의 경우 충분한 영향예측이 이루어졌는지 의문이고 저감대책의 효과성 또한 검증되지 않았음. 초미세먼지 영향
– 초미세먼지 예측 농도는 WHO의 연간, 일간 기준치를 모두 초과할 것이고, 최근 강화된 우리나라 기준치에 따르더라도 연간기준치를 초과할 것으로 예상됨. 비소, 카드뮴, 6가크롬, 벤젠 등 중금속 현황농도가 이미 발암위해도 기준을 초과하고 있음
III. 피신청인 KDB산업은행의 금융주선행위 등의 위법성
1. 한국산업은행법 위반
가. 산업은행은 국책금융기관으로 한국산업은행법 제18조에 따라 한국산업은행은 설립목적(동법 제1조) 달성을 위해서만 자금을 공급할 수 있음.
나. 삼척 화력발전사업의 경우 일견 에너지개발사업으로 예정된 목적에 부합하는 외양은 갖추었으나 환경적 지속가능성과 재무적 지속가능성을 담보하지 못한다는 점에서 실질적으로는 국가경제의 지속가능한 성장을 위한다는 산업은행의 설립 목적에 반함.
다. 특히, 재무적 지속가능성의 측면에서 그 지속성이 담보되지 않은 현행 “발전원가” 체계, “정산조정계수” 제도 등에 기초하여 석탄화력에 수조원의 금융을 조달하겠다는 피신청인의 사업성 형가는 합리성이 결여됨.
– 제8차 전력수급기본계획에 따라 정부는 석탄화력의 발전원가에 환경개선비용 등을 반영하여 석탄화력의 발전원가를 대폭 상향 조정할 예정임. 석탄화력의 가동률은 하락할 수밖에 없음.
– 민간발전사업자에 대한 총괄원가 및 적정투자보수 보전을 위해 운영되고 있는 “정산조정계수”제도는 그 법적 근거가 미약하며, 석탄화력의 사회적 비용에 대한 인식이 증가함에 따라 하향 조정될 가능성이 높음.
– 파리 협약에 근거하여 우리나라는 2030년까지 매년 5.36억톤 수준으로 온실가스 배출량을 낮추어야 함. 그러나, 석탄화력발전의 건설로 인하여 배출목표 달성이 어려워졌고, 그만큼 해외배출권을 구매하겠기로 함. 8.8조내지 17.6조에 달할 것으로 전망되는 배출권 부담비용을 석탄화력을 비롯한 발전부문에서 상당부분 부담하게 될 가능성도 존재함.
2. 공공기관의 운영에 관한 법률상 기타 공공기관 지정 취지 위반
– 산업은행은 자금 운영 등 경영전반에 대해 공공기관운영위원회 심의·의결을 받지 않도록 하고 있으나, 지속가능성이 의심되는 석탄화력에 대한 금융주선행위 등은 위와 같은 자율권을 남용한 것임.
IV. 피보전 권리
– 신청인 694명(삼척시, 동해시 주민)은 환경영향평가 대상지역인 삼척시와 동해시 주민들로 화력발전 사업이 진행될 경우, 추가적인 오염물질 배출로 인하여 회복될 수 없는 심각한 건강상 피해를 우려하고 있음.
– 깨끗한 공기를 호흡할 수 있는 권리는 헌법상 환경권에서 도출될 수 있으며, 공기는 생명유지의 근간이 되는 것이므로, 최소한 위해도 기준이나 환경기준을 초과하지 않는 공기를 호흡할 수 있는 환경상 이익에 대해서는 구체적 사법상 권리로서 환경권이 예외적으로 인정될 수 있음.
※별첨자료 2 _ 전원개발사업 실시계획 승인 처분 취소소송의 주요 쟁점
I. 처분의 경위
– 2012.7.25. 동양파워(주)의 석탄화력발전소 건설의향서 제출
– 2013.2.25. 제6차 전력수급기본계획 확정: 삼척 등 석탄화력(8.74GW) 건설계획
– 2013.7.5. 동양파워 발전사업자 허가(전기사업법 제7조)
– 2014.12.8. 포스파워 발전사업자 변경허가
– 2018.1.11. 전원개발사업 실시계획 승인(전기개발촉진법 제5조)
II. 처분의 위법성
1. 전기사업법상 발전사업자 허가에 무효 내지 취소 사유가 존재함.
가. 건설의향서 평가 과정의 문제점
– 동양파워는 화력발전소 건설 경험이 전무하면서도 용수 취수와 온배수 배출, 원료 운반 등에 있어 열악한 위치에 발전소를 짓겠다고 하였음에도 더 좋은 입지에 더 풍부한 발전소 시공경험을 가진 경쟁업체들 보다 높은 평가를 받았음. 주민동의율 산정시 영향권역 전체의 주민 동의가 반영되지 못함.
나. 계속된 착공기한 연장의 문제점
– 삼척 포스파워는 사업자 교체에 따른 사업지연 등으로 2016. 12. 5.까지로 한 차례 착공기한을 유예 받았지만, 해당 기한 안에 착공하지 못하였음. 피고인 산업통상자원부 장관은 2017. 1.과 2017. 7. 추가로 두 차례나 삼척화력의 착공기한을 연장해 주었으나, 마지막으로 연장된 기한인 2017. 12. 31.까지도 공사계획 인가를 받지 못하였음. 착공기한내 공사계획 인가가 이루어지지 못한 것이라면, 필요적 허가 취소 사유가 발생함(전기사업법 제12조 제1항 제4의2호)
2. 국가 온실가스 감축목표 등 상위계획과 부합하지 않음.
가. 국가 온실가스 감축목표
– 저탄소 녹색성장기본법 제42조에 따라 정부는 온실가스 감축목표를 설정하고 그 달성을 위하여 필요한 조치를 강구할 의무가 있으며, 산업통상자원부장관은 기본계획이 이와 같은 온실가스 감축 목표에 부합하도록 노력하여야 함(전기사업법 제25조 제7항)
– 제8차 전력수급기본계획에서 상정한 석탄화력 발전에 대한 제약조치들(급전순위 결정시 환경비용 반영, 발전연료간 세제조정 등)이 모두 실시된다 하더라도, 피고가 작성한 제8차 전력수급기본계획에 따르면, 2030년 BAU 대비 발전부문의 온실가스 감축량은 최대 26.4%에 불과할 것으로 예상됨. 이를 통해 국가 온실가스 저감목표(37%) 달성이 가능할지 의문임.
– 당장, 2016년부터 새롭게 가동을 시작한 석탄화력발전소가 무려 12기에 달하는 등 설비용량이 증가면서 2017.8. 기준 석탄화력 발전비중은 46.4%로 전년도에 비해 크게 증가하였음.
나. 미세먼지 특별관리 대책
– 정부는 2017. 9. 26. 관계부처 합동으로 “미세먼지 관리 특별대책”을 발표하면서 2022년까지 국내 미세먼지 배출량의 30% 이상 감축을 위해 핵심 배출원에 대하여 “특단의 조치”를 취할 것을 약속한 바 있으며, 석탄화력발전소는 이러한 핵심 배출원에 해당됨.
– 삼척 석탄화력을 포함하여 공정률이 낮은 석탄화력발전소 4기의 LNG 연료전환은 미세먼지 특별관리대책의 핵심적인 사항에 속하지만 피고는 이와 같은 연료전환방침에 배치되는 이 사건 처분을 강행함.
다. 연안침식 관리계획
– 삼척 석탄화력발전소가 건설에 따라 하역부두, 방파제, 취배수로 등 부대시설 건설이 예정된 맹방해변은 우리나라 해안 중 바다모래가 가장 잘 보존된 곳으로 2015. 8. 13 해양수산부 장관에 의해 연안침식관리구역으로 지정됨.
– 해당 지역에서는 건축물․공작물 설치, 토지 형질변경, 바다모래 채취 등의 임의적 개발행위가 제한됨(연안관리법 제20조의5 제1항). 따라서, 피고의 이 사건 처분은 이러한 행위제한 규정에도 위배됨.
3. 해역이용 협의 과정에 지역주민의 동의여부가 제대로 반영되지 못함.
– 삼척시장은 해양수산부장관의 맹방 해역이용에 대한 검토의뢰에 대하여 맹방 지역주민들의 의견을 물었고, 찬성측과 반대측의 의견을 최대한 수렴하여 맹방 해역이용에 대하여 동의하였다고 주장함.
– 그러나, 삼척시청에 제출된 동의서류 중에는 날조된 것이 있었으며, 그렇다면 해역이용 협의 과정에 지역주민의 동의여부가 제대로 반영되지 못한 것임.
4. 환경영향평가 절차상 매우 형식적으로 주민의견 수렴이 이루어지고, 사업자가 아닌 승인기관을 대상으로 조건부 동의가 이루어지는 등 절차상 하자가 존재함.
– 삼척 포스파워에 대한 환경영향평가는 2015. 8. 6. 본안 평가결과가 접수되었으나, 대기질, 해안침식 영향 예측과 대안 마련이 제대로 이루어지지 못하여 2016. 1월, 2017년 4월, 2017년 11월까지 총 3회에 걸쳐 보완 절차가 이루어졌고, 2년 반이 흐른 2017. 12. 29.에서야 겨우 조건부로 협의가 이루어졌음.
– 삼척 포스파워의 건설로 인하여 삼척시 뿐만 아니라 동해시까지 대기질, 악취, 등으로 인한 환경 영향이 발생할 것임이 분명한데도, 2015. 2. 16. 삼척시에서 1회 주민설명회를 실시하는 등 형식적으로 주민의견을 수렴함.
– 2017. 12. 29. 환경부는 사업자가 아닌 승인기관인 피고에게 “본 사업의 운영시점에 추가적인 미세먼지 배출량 증가가 없도록 보완대책”을 추진할 것을 조건으로 환경영향평가에 협의하였음. 이는 해당 사업 시행으로 인한 환경영향이 중대하고 저감방안이 불충분하여 해당 사업계획의 조정으로는 문제가 해결될 수 없음을 보여주는 것임.
5. 대기오염물질 배출로 인한 발암위해도가 기준을 초과할 것으로 예측됨에도 구체적인 오염원 저감방안이 없고, 해안침식 영향예측 및 대안 검토가 부실하게 이루어짐.
가. 대기질 및 위생·보건 부분
– 환경부는 삼척시의 비소, 카드뮴, 6가크롬, 벤젠 등 대기현황농도가 발암위해도 기준을 초과하고 있으므로 운영시 배출시설 관리가 매우 중요한 바, 삼척시와 주변 오염원의 저감방안 등에 대하여 충분히 검토한 이후, 입지여부를 추가로 검토하고, 대안을 제시할 것을 요청함.
– 그러나, 사업자는 모든 개발 사업이 긍정적 효과만을 기대할 수 없다는 등의 입장만을 고수할 뿐 구체적인 오염원 저감방안을 제시하지 못하였음.
나. 해양침식 부분
– 환경부와 해양수산부는 정확한 영향예측과 대안제시를 요구하면서 부두위치 변경 등 대안검토를 포함하여 근본적인 저감 대책을 마련할 것을 주문한 바 있음.
– 그러나, 하역부두의 위치 대안 등 대안검토가 매우 부실하게 이루어졌고, 장기파랑 산출자료 등 기초적인 데이터가 정확히 적용되었는지가 불분명하고, 수리모형을 통한 검증이 이루어지지 않았으며, 대안으로 제시된 잠제의 형태를 마지막 협의과정에서 대폭 수정하였으나 그 효과성 검증은 충분히 이루어지지 않았음.
6. 전력 안보를 위해 꼭 필요한 사업이 아니고, 환경오염 비용 등을 고려할 때 경제성이 없고, 재무적 건전성 역시 의심되며, 지역주민들이 치러야할 건강비용 등이 큰 반면 처분의 취소로 인한 비용은 그에 미치지 못하므로, 이 사건 처분은 취소되어야 마땅함.
가. 이 사건 석탄화력발전소의 추가 건설은 제6차 전력수급기본계획 작성당시 잘못된 전력수요예측에서 비롯한 것으로 에너지 수급 안정을 위해 꼭 필요한 사업이라고 보기 어려움.
나. 화력발전으로 인한 환경오염 비용 등을 고려한다면 화력발전은 더 이상 경제성이 없는 사업임. 환경급전, 발전연료간 세제조정 등 석탄화력의 사회적 비용을 전력시장 운영에 반영하고자 하는 조치들이 이루어진다면, 석탄화력발전소를 지어놓고도 가동하지 못하는 사태가 발생할 수 있음.
다. 추가적인 석탄화력발전소 건설로 삼척지역 주민들의 건강은 심각한 위험 상태에 놓이게 되었음. 초미세먼지 예측 농도는 WHO 연간, 일간 기준치를 모두 초과하며, 강화된 우리나라 환경기준에 따르더라도 연간 기준치를 초과할 것으로 예상됨. 초미세먼지 이외에도 비소, 카드뮴, 6가크롬, 벤젠 등 중금속 대기배출의 현황농도가 이미 발암위해도 기준을 초과하고 있음.
라. 이 사건 실시계획 승인 처분의 취소로 인한 비용은 사업자가 당연히 부담해야할 사업 리스크에 속함.
– 2017. 7. 현 정부는 공정률 10% 미만인 신규 석탄화력 발전소 9기의 LNG 전환을 추진한바 있고, SK가스는 그러한 권고에 따라 연료전환을 결정한 바 있음.
– 삼척 포스파워는 5,609억원에 이르는 매몰비용을 이유로 권고이행을 거부하였으나, 이러한 매몰비용의 대부분은 지난 2014년 당시 시장가에 1,300억에 이르는 프리미엄까지 얹어 매입한 포스코의 잘못된 경영판단의 결과 마땅히 치러야할 비용이라고 할 것임.